6.10 – A föderalizmus mint kísérleti terep – Föderalismus als Experimentierfeld

1. 1943 nyarán olyan sűrű, piszkos köd borította be Los Angelest, hogy az emberek alig láttak néhány háztömbnyit az utcán.

2. Csípte a szemet, fájt a tüdő, és egy gyanús ipari üzemet leállítottak, de a köd továbbra is ott maradt.

3. A város olyan problémával szembesült, amelyet a füstre és a gyári szennyezésre vonatkozó meglévő kategóriák nem tudtak teljesen megmagyarázni.

4. Kalifornia reakciója végül egy helyi vészhelyzetet a föderalizmus lehetőségeinek és korlátainak feltáró próbájává változtatott.

5. Az 1950-es évek elején Arie Haagen-Smit kémikus kimutatta, hogy a napfény a szénhidrogéneket és a nitrogén-oxidokat – beleértve az autók által kibocsátott vegyületeket is – fotokémiai szmoggá alakítja át.

6. Ez a felfedezés a politika célpontját egy maroknyi látható kéményről a nemzeti gyártók által értékesített több millió mozgó motorra terelte.

7. Kaliforniában az erős napfény, a zárt domborzat, a gyors népességnövekedés és az intenzív gépjármű-használat sajátos kombinációja volt jellemző, így az országos átlagos viszonyokhoz igazított szabályozás alig ígért enyhülést.

8. Emellett rendelkezett egy kevésbé látható, de ugyanolyan fontos tényezővel is: a légszennyezés köré már korábban összpontosultak a hatóságok, laboratóriumok, mérési eljárások és a politikai figyelem.

9. Ezek a felhalmozódott kapacitások lehetővé tették Kaliforniában egy olyan szabályozási lépés meghozatalát, amely máshol talán csupán elképzelhető maradt volna.

10. 1966-ban Kalifornia vezette be az Egyesült Államokban az első kipufogógáz-kibocsátási szabványokat.

11. A szövetségi kormány ezt követően országos szabályozással lépett fel, de a Kongresszus nem törölte egyszerűen a korábbi állami irányvonalat.

12. Az 1967-es levegőminőségi törvény lehetőséget hagyott Kaliforniának arra, hogy engedélyt kérjen saját, szigorúbb járműszabványainak érvényesítésére, és az első mentességet 1968-ban adták meg.

13. Ez a megállapodás szándékos aszimmetriát teremtett a szövetségen belül: egy állam továbbra is saját szabályozási utat alakíthatott ki, míg a többi általában nem hozhatott létre saját járműszabványokat.

14. Ez sem tiszta decentralizáció, sem egyértelmű központi irányítás nem volt.

15. Ez egy kontrollált kísérlet volt az intézményi sokféleség terén.

16. A föderalizmust gyakran dicsérik azért, mert több kormány párhuzamosan kereshet megoldásokat, ahelyett, hogy az egész országot arra kényszerítené, hogy egyetlen megoldásra tegyen.

17. A különböző régiók a szabályokat a különböző éghajlati viszonyokhoz, iparágakhoz, népességhez és preferenciákhoz igazíthatják, miközben egy joghatóságon belüli kudarc nem feltétlenül válik országos kudarccá.

18. A helyi tisztviselők emellett hamarabb észlelhetik a problémákat, mivel közelebb állnak az azok által érintett emberekhez, vállalkozásokhoz és tájakhoz.

19. Ezek az előnyök valósak, de a laboratóriumi metafora miatt könnyebbnek tűnhetnek, mint amilyenek valójában.

20. Egy kormány nem egy lezárt munkaasztal, lakói nem cserélhető kísérleti alanyok, és politikái a piacok, a migráció, a szennyezés és az utánzás révén átterjednek a határokon.

21. A decentralizált hatalom sem vezet automatikusan kísérletezéshez, mivel a helyi önkormányzatok átvehetik a bevett gyakorlatot, hiányozhat a pénzük és a szakértelmük, vagy elkerülhetik a bizonytalan reformokat, amelyek előnyeit később mások sajátíthatják ki.

22. A kaliforniai eset részben azért működött, mert egy súlyos helyi probléma nyomást gyakorolt, a tudományos munka ok-okozati magyarázatot szolgáltatott, a korábbi intézmények pedig biztosították a válaszlépés mérhetőségét és végrehajtását.

23. A sorrendnek jelentősége volt.

24. Ha a nemzeti jog megelőzte volna Kaliforniát, mielőtt ezek a képességek kiforrottak volna, az ország talán egységességet ért volna el, de ennek ára egy eredményes kutatási irány lezárása lett volna.

25. Ha azonban minden állam szabadon írhatott volna elő eltérő motor- és tesztelési rendszert, a gyártók tucatnyi, egymással összeférhetetlen piaccal szembesülhettek volna.

26. Egy országosan tervezett, tanúsított és forgalmazott termék esetében a változatosság önmagában is költségekkel jár.

27. Minden további szabvány külön mérnöki munkát, papírmunkát, készleteket, szervizismeretet és megfelelőségi teszteket igényelhet, még akkor is, ha közcélja indokolt.

28. A releváns választás tehát nem a szabadság és az ellenőrzés között zajlott, hanem a különböző architektúrák között, amelyek meghatározták, hogy a nagyobb rendszer mennyi eltérést képes elviselni.

29. A Kongresszus az 1977-es Tiszta Levegő Törvény módosításaiban ismét megváltoztatta ezt az architektúrát.

30. A 177. szakasz lehetővé tette a feltételeknek megfelelő államok számára, hogy átvegyék azokat a kaliforniai járműszabványokat, amelyekre szövetségi mentességet adtak, feltéve, hogy a szabványok megegyeztek a kaliforniaiakkal, és nem egy új, harmadik változatot jelentettek.

31. Ez a rendelkezés egy állam szabályozási útját olyan lehetőséggé alakította, amelyet más államok is választhattak anélkül, hogy az autóipari piacot ötven különböző műszaki rendszerre széttöredeztették volna.

32. Kalifornia úttörővé vált, a szövetségi szabvány továbbra is közös alapot jelentett, a többi állam pedig két összeegyeztethető csomag közül választhatott.

33. A kialakítás hasonlít a mérnöki munkában jól megválasztott interfészre, bár a hasonlóságnak vannak határai, mivel a törvények hatásköröket és terheket osztanak el, nem pedig csupán összekapcsolják az alkatrészeket.

34. Jelentősége a mechanizmusban rejlik: a korlátozott változatosság láthatóvá és átadhatóvá tette a kísérletezést, miközben korlátozta a korlátlan változatosság kompatibilitási költségeit.

35. Az átvétel azonban nem azonos a tanulással.

36. Egy szomszédos kormány azért fogadhat el egy politikát, mert a bizonyítékok meggyőzőek, mert választói és érdekcsoportjai hasonlítanak a szomszédosakhoz, mert a tisztviselők közös szakmai hálózatokkal rendelkeznek, vagy mert a politikai verseny vonzóvá teszi az utánzást.

37. A megfigyelt elterjedés önmagában nem árulja el, melyik mechanizmus működött.

38. Az amerikai államok több mint hétszáz politikáját vizsgáló átfogó tanulmány megállapította, hogy 1950 és 2000 között a földrajzi közelség jósolta meg legjobban a terjedést, míg 2000 után a politikai összhang vált erősebb előrejelzővé.

39. Ez a mintázat összhangban áll azzal, hogy az információ hálózatokon keresztül terjed, de azzal is, hogy a joghatóságok olyan politikákat választanak, amelyek hasonló választói köröknek felelnek meg.

40. A politikák nem viselnek olyan címkéket, amelyek megjelölnék, hogy sikerük mekkora részét a szabály maga okozta.

41. Kalifornia környezetbarát járművei például egy olyan változó gazdaságba léptek be, amelyet a szövetségi szabványok, az üzemanyag-előírások, a technológiai fejlesztések, a végrehajtás és a járműparkban bekövetkezett változások alakítottak.

42. Más államok megfigyelhették a csomagot és annak műszaki megvalósíthatóságát, de ahhoz, hogy elkülönítsék annak hozzájárulását a környező változásoktól, adatokra, összehasonlításra és időre volt szükség.

43. Éppen ezért a párhuzamos kormányzást leginkább keresőrendszerként érdemes értelmezni, nem pedig automatikus igazság-gépként.

44. Ahhoz, hogy egy joghatóság tanulhasson egy másiktól, tudnia kell, hogy mit hajtottak végre, összehasonlítható feltételek alapján kell mérnie az eredményeket, és meg kell különböztetnie a politika hatásait azoktól a körülményektől, amelyek a bevezetéséhez vezettek.

45. Ez utóbbi követelmény különösen nehéz, mivel a kormányok általában problémákra, nyomásra vagy lehetőségekre reagálva változtatnak a politikán, nem pedig véletlenszerű kijelölés alapján.

46. Ha összehasonlítunk egy bevezető államot egy nem bevezető állammal, az összezavarhatja a reform okát a reform eredményével.

47. A föderalizmus által létrehozott változatosság segíthet a kutatóknak, de a változatosság önmagában nem jelent kísérletet tudományos értelemben.

48. Néha egy formális kísérlet közelebb kerül ehhez, és mégis csalódást okoz.

49. Az amerikai Medicaid-demonstrációs mentességek lehetővé tették az államok számára, hogy új megközelítéseket teszteljenek egy szövetségi program keretében, ám egy szövetségi ellenőrzés megállapította, hogy sok állami értékelés hiányos volt, vagy túl későn készült el ahhoz, hogy a döntéshozatal során megbízható tanulságokat lehessen levonni belőle.

50. A 2015-ös pénzügyi évben a szövetségi Medicaid-kiadások körülbelül egyharmada a demonstrációs programokon keresztül folyt, így a bizonyítékok gyengesége nem volt elhanyagolható probléma.

51. A változtatásokra vonatkozó engedélyek tevékenységet generáltak anélkül, hogy megbízhatóan használható ismereteket eredményeztek volna.

52. A hiteles tanulás ezért olyan intézményektől függ, amelyeket a kísérletezés önmagában nem biztosít: egyeztetett eredménymérő mutatók, időszerű jelentéstétel, független értékelés, hozzáférés az eredményekhez, valamint olyan fórumok, ahol a tisztviselők közösen értelmezhetik azokat.

53. A relevancia is fontos, mert egy olyan politika, amely egy gazdag városi joghatóságban sikeres, kudarcot vallhat ott, ahol az adminisztratív kapacitás, a földrajzi adottságok vagy az érintett lakosság eltérő.

54. A politikai kísérletezéssel kapcsolatos kutatások pontosan ezt a korlátot jósolják meg: a kormányok legkönnyebben azokról a helyekről tanulnak, amelyeket hasonlóaknak tekintenek, ami azt jelenti, hogy az egyik régiócsoport számára értékes kísérletek egy másiknak alig nyújthatnak tanulságot.

55. A párhuzamos keresés kiszélesíti a kipróbált megoldások körét, de a térképet különálló utánzási körökre is feloszthatja.

56. Minden körön belül a korai bevezetés képzett személyzetet, jogi precedenseket, adatbázisokat, beszállítókat és a regionális megoldás körüli közvéleményi elvárásokat alakít ki.

57. Ezek a beruházások javítják a teljesítményt, és ésszerűvé teszik a folytatását, miközben egyúttal megnövelik a későbbi, más szabványhoz való csatlakozás költségeit.

58. Egy ideiglenes helyi eltérés így akár a változást tiltó szabályok hiányában is regionális pályává szilárdulhat.

59. Amikor emberek, képesítések, áruk vagy szolgáltatások átlépik a határt, az alkalmazkodás belső előnyei szembesülnek a különbség külső költségeivel.

60. A döntő kérdés tehát nem az, hogy a sokszínűség jó-e vagy az egységesség hatékony-e, hanem hogy mely különbségek hoznak információt és illeszkedést, melyek csupán költségeket exportálnak, és kinek van jogosultsága eldönteni, hogy egy sikeres kísérlet mikor váljon általános szabálygá.

61. Erre a kérdésre előre nincs olyan képlet, amely választ adna, mert a változatosság értéke a probléma mértékétől és következményeinek terjedési módjától függ.

62. A települési területrendezés alkalmazkodhat a helyi domborzati viszonyokhoz és a lakásépítési mintákhoz, míg egy fertőző betegség, egy folyó vagy egy villamosenergia-hálózat átlép a közigazgatási térképen meghúzott határokat.

63. Ha egy kormány megtartja a laza szabályozásból származó hasznot, miközben szomszédai viselik a szennyezés terheit, akkor a decentralizáció nem talált jobb megoldást; csupán a költségek egy részét hárította át másokra.

64. A közgazdászok az ilyen áthárított hatásokat externáliáknak nevezik: olyan költségeknek vagy hasznoknak, amelyek azokat az embereket terhelik, akik nem választották az azokat előidéző cselekvést.

65. Minél szélesebb körű a hatásátterjedés, annál erősebb az érv a szélesebb szintű szabályozás vagy tárgyalás mellett.

66. A méret önmagában azonban nem dönti el a joghatóságot, mert egy nemzeti kormány meghatározhat egy közös alsó határt, miközben helyet hagy a szigorúbb vagy a helyi viszonyokhoz igazított intézkedéseknek e felett.

67. A rendszer felépítése ugyanazon probléma különböző részeit különböző szintekhez rendelheti.

68. A levegőminőség esetében ez a rétegződés szokatlanul jól látható: a nemzeti egészségügyi célok, az állami végrehajtás, a kaliforniai járművekre vonatkozó speciális intézkedéssorozat és a helyi ellenőrzés egymás mellett létezhet anélkül, hogy ugyanazt a feladatot látnák el.

69. Átfedéseik néha késedelmet és jogvitákat okoznak, de megakadályozhatják azt is, hogy egy téves döntés egyszerre minden eszközt irányítson.

70. Az átfedés tehát nem csupán az alkotmányos történelem rendezetlen maradványa.

71. A hibák korlátozásának egyik formájaként szolgálhat, feltéve, hogy a felelősségi körök elég egyértelműek maradnak ahhoz, hogy a kormányok ne tudják vég nélkül egymásra hárítani a felelősséget.

72. A decentralizáció azt is megváltoztatja, hogy ki léphet fel, amikor a központ nem hajlandó vagy lassú.

73. Egy regionális kormány utat nyithat olyan politikai vállalkozók, érintett közösségek, tudósok vagy iparágak számára, akiknek javaslatai nem élveznek országos többséget.

74. A siker ezután megváltoztathatja a tágabb politikai tájképet azzal, hogy bebizonyítja a közigazgatás működőképességét, feltárja a költségeket, és olyan támogatói kört hoz létre, amelynek tagjai tapasztalatot szereztek az új szabályozásról.

75. A kudarc is tanulságos lehet, bár a tisztviselőknek erősebb ösztönzőik vannak a sikerek hirdetésére, mint a kínos bizonyítékok megőrzésére.

76. Emiatt egy föderáció szisztematikusan megőrizheti látszólagos sikereit, és csendben elfeledheti a kudarccal végződött kísérleteket, így olyan archívumot hozva létre, amely a bevezetés mellett áll.

77. Még a becsületes tanulás is szembesül a kiindulási pontok egyenlőtlenségének problémájával.

78. Egy gazdag joghatóság elemzőket alkalmazhat, elviselheti a korai hibákat, támogathatja az új infrastruktúrát, és várhat a lassan jelentkező előnyökre.

79. Egy szegényebb joghatóság ugyanazzal a problémával szembesülhet, de hiányozhat a pénzügyi mozgástér ahhoz, hogy kockázatos megoldásokat teszteljen.

80. Ha a különböző politikáikat a helyi preferenciák kifejeződésének nevezzük, az elrejtheti a kapacitásbeli különbségeket.

81. Elrejtheti továbbá a lakosok közötti egyenlőtlenségeket is, mivel az oktatáshoz, az egészségügyi ellátáshoz, a jogi védelemhez vagy a tiszta levegőhöz való hozzáférés attól függhet, hogy az adott személy éppen a belső határ melyik oldalán él.

82. A mobilitás csak részleges megoldást kínál.

83. A költözés drága, a kapcsolatok és a munkahelyek helyhez kötöttek, és azok az emberek, akiket a leginkább terhel a gyenge regionális rendszer, gyakran a legkevésbé képesek elhagyni azt.

84. A joghatóságok közötti verseny fegyelmezheti a tisztviselőket, ha a lakosoknak és a vállalkozásoknak érdemi választási lehetőségeik vannak, de jutalmazhatja azokat a kormányokat is, amelyek mobil adófizetőket vonzanak, miközben korlátozzák a költséges ellátásra szoruló emberek számára nyújtott szolgáltatásokat.

85. Ugyanaz a költözés a rendszer központjából nézve hasznos összehasonlításnak tűnhet, míg a dobozokat csomagoló háztartás számára kényszerű távozásnak.

86. A nemzeti minimumok, a fiskális transzferek és a kölcsönös elismerési szabályok olyan eszközök, amelyekkel ezek az egyenlőtlenségek korlátozhatók anélkül, hogy teljesen megszüntetnék a regionális mérlegelési jogkört.

87. Minden orvosló intézkedés saját visszacsatolást hoz létre.

88. A közös finanszírozási képlet kedvezményezetteket, hozzájárulókat, adminisztratív rutinokat és elvárásokat generál, amelyek miatt a későbbi módosítások politikai következményekkel járnak.

89. A kölcsönös elismerés megkönnyíti a mobilitást, ugyanakkor nyomást gyakorol a joghatóságokra, hogy a képzést és az engedélyezést az elsőként elismert képesítésekhez igazítsák.

90. A minimumszabvány védi a lakosokat, ugyanakkor felső határrá válhat, ha a helyi önkormányzatok elveszítik a további lépésekre való jogosultságukat vagy ösztönzésüket.

91. Azok az intézmények, amelyek a kísérletezést tisztességes és összeegyeztethető keretek között tartják, így önálló útvonalakká válnak.

92. Németország ugyanazon feszültség egy visszafogottabb változatát kínálja.

93. A német tartományok (Länder) kiterjedt hatáskörrel rendelkeznek az oktatás terén, és minisztériumaik különálló törvényeket, adminisztratív gyakorlatokat, iskolai struktúrákat és szakmai közösségeket tartanak fenn.

94. Ez a felosztás lehetővé teszi az alkalmazkodást, és néha azt is, hogy egy tartomány mások előtt kipróbáljon egy megközelítést.

95. Ugyanakkor a családok átlépik a tartományi határokat, a tanárok máshol keresnek munkát, az egyetemek összehasonlítják a képesítéseket, a munkaadóknak pedig olyan érettségi bizonyítványokra van szükségük, amelyeket értelmezni tudnak.

96. A regionális autonómia következésképpen visszatérő igényt teremt az összehasonlíthatóságra.

97. A tartományok által létrehozott Oktatási és Kulturális Miniszterek Állandó Konferenciája olyan megállapodásokat koordinál, amelyek célja a mobilitás és a közös alapok megőrzése anélkül, hogy az oktatást egyetlen, központilag irányított rendszerré alakítanák.

98. Létével bizonyítja, hogy a decentralizáció nem jelenti az intézményi elszigeteltséget.

99. Olyan horizontális szervezetekre van szükség, amelyek lefordítják, összehasonlítják, megtárgyalják, és esetenként egységesítik a regionális döntések eredményeit.

100. Az ilyen összehangolás elősegítheti egy hasznos gyakorlat elterjedését, de a konszenzusos eljárások lassíthatják a bevezetést, vagy egy merész kísérletet mindenhol elfogadható szintre szűkíthetnek.

101. Miután a tantervek, a tanárképzés, a vizsgák, az órarendek, az épületek és a digitális rendszerek egy tartományon belül egymással összhangban alakultak ki, nehézvé válik az egyik elem megváltoztatása a többi figyelmen kívül hagyásával.

102. A regionális különbségek tehát nem azért maradnak fenn, mert valaki az eltérést választotta volna elvont értéknek, hanem azért, mert a kiegészítő beruházások teszik működőképessé az egyes helyi csomagokat.

103. Az egységesítésnek ezekkel a csomagokkal kell szembenéznie, ahelyett, hogy csupán egy törvénycikk bekezdését cserélné ki.

104. Minél mélyebbre gyökerezik a képzés és az infrastruktúra, annál kevésbé valószínű a gyors átállás, még akkor is, ha a tisztviselők egyetértenek a célkitűzésben.

105. Ez a valódi pályafüggőség: a hatáskörök korábbi elosztása különálló képességeket ösztönzött, és ezek a képességek most megváltoztatják a későbbi konvergencia árát és megvalósíthatóságát.

106. Ez nem bizonyítja, hogy a regionális megoldások véglegesen rögzültek lennének.

107. A közös vizsgák, az államközi megállapodások, a szövetségi finanszírozási tárgyalások, a bírósági döntések és a fokozatos összehangolás hidakat építhetnek a különböző pályák között.

108. Az egyik rendszerben dolgozók is átvehetnek egy elemet egy másikból, és azt adaptálhatják, ahelyett, hogy a teljes csomagot átvennék.

109. Az átvétel lehetősége különbözteti meg az intézményi fejlődést az egymástól elszigetelt pályák halmazától.

110. Az átvétel azonban akkor működik a legjobban, ha az elemek modulárisak, a hatások dokumentálva vannak, és a befogadó rendszer rendelkezik elegendő kompatibilis tudással azok felhasználásához.

111. Egy elismert politika képzett személyzet, adatrendszerek, finanszírozás vagy jogi támogatás nélkül csupán a mechanizmusától elválasztott címke lehet.

112. Ezzel szemben egy régióban kudarcot valló reform máshol fennálló körülmények között megfelelő lehet.

113. A sokszínűség tanulsága ezért ritkán az, hogy egy joghatóság megtalálta a mindenki számára érvényes választ.

114. A sokszínűség megalapozottabb hozzájárulása az, hogy feltárja a szabályok és a kontextusok számos kombinációját, ezzel egyes bizonytalanságokat csökkentve, másokat pedig feltárva.

115. A centralizáció ezután kiaknázhatja ezt a tudást, védelmi intézkedéseket hozhat, és csökkentheti az összeférhetetlenségeket, de a centralizáció egyúttal elzárhatja azokat a csatornákat is, amelyeken keresztül különböző megoldások születnének.

116. A decentralizáció megőrizheti ezeket a csatornákat, de csak úgy, hogy elfogadja a párhuzamos erőfeszítéseket, az egyenetlen teljesítményt és a folyamatos koordinációs munkát.

117. A két elv nem egy olyan vonal végpontjai, ahol az egyik felé való elmozdulás egyszerűen a másiktól való eltávolodást jelenti.

118. A tartós szövetségek újra és újra kombinálják őket: az egyik funkciót központosítják, a másikat helyi szinten hagyják, és interfészeket építenek a kettő közötti térre.

119. Ez a folyamatos átrendeződés az oka annak, hogy a föderalizmust inkább a sokszínűség kezelésének módszereként érdemes leírni, mint az innováció garanciájaként.

120. Párhuzamos intézményei olyan tartalékokhoz hasonlítanak, amelyeket a jövőre tartogatnak, amely jövőt nem lehet pontosan meghatározni; ezek rendkívüli időkben költségesek és néha frusztrálóak, mégis képesek elhárítani egy hibát vagy megőrizni egy alternatívát, amikor egy egyetlen, optimalizált rendszernek nincs hova fordulnia.

1. Im Sommer 1943 legte sich ein schmutziger Dunst so dicht über Los Angeles, dass die Menschen nur noch wenige Häuserblocks weit sehen konnten.

2. Die Augen brannten, die Lungen schmerzten, und eine mutmaßlich dafür verantwortliche Industrieanlage wurde stillgelegt, doch der Dunst blieb bestehen.

3. Die Stadt stand vor einem Problem, das sich mit den bestehenden Kategorien von Rauch und Fabrikverschmutzung nicht ganz erklären ließ.

4. Kaliforniens Reaktion sollte schließlich einen lokalen Notfall in einen aufschlussreichen Test dafür verwandeln, was Föderalismus leisten kann und was nicht.

5. In den frühen 1950er Jahren zeigte der Chemiker Arie Haagen-Smit, dass Sonnenlicht Kohlenwasserstoffe und Stickoxide, darunter auch von Kraftfahrzeugen ausgestoßene Verbindungen, in photochemischen Smog umwandelte.

6. Diese Erkenntnis verlagerte den Schwerpunkt der Politik von einer Handvoll sichtbarer Schornsteine auf Millionen von Fahrzeugmotoren, die von nationalen Herstellern verkauft wurden.

7. Kalifornien wies eine besondere Kombination aus starker Sonneneinstrahlung, beengender Topografie, raschem Bevölkerungswachstum und intensivem Autoverkehr auf, sodass eine auf die durchschnittlichen nationalen Bedingungen abgestimmte Regelung kaum Abhilfe versprach.

8. Es verfügte zudem über etwas weniger Sichtbares, aber ebenso Wichtiges: Behörden, Labore, Messverfahren und politische Aufmerksamkeit, die sich bereits auf das Thema Luftverschmutzung konzentriert hatten.

9. Diese gesammelten Kapazitäten machten in Kalifornien einen regulatorischen Schritt möglich, der anderswo vielleicht nur eine Vorstellung geblieben wäre.

10. Im Jahr 1966 führte Kalifornien die ersten Abgasnormen in den Vereinigten Staaten ein.

11. Die Bundesregierung folgte mit einer nationalen Regelung, doch der Kongress machte den früheren Weg des Bundesstaates nicht einfach zunichte.

12. Das Luftqualitätsgesetz von 1967 ließ Kalifornien Spielraum, um die Genehmigung zur Durchsetzung eigener, strengerer Fahrzeugnormen zu beantragen, und die erste Ausnahmegenehmigung wurde 1968 erteilt.

13. Diese Regelung schuf eine bewusste Asymmetrie innerhalb der Föderation: Ein Bundesstaat konnte weiterhin einen eigenständigen Regulierungsweg beschreiten, während die anderen im Allgemeinen keine eigenen Fahrzeugnormen festlegen durften.

14. Dies war weder reine Dezentralisierung noch eine einfache zentrale Steuerung.

15. Es handelte sich um ein kontrolliertes Experiment zur institutionellen Vielfalt.

16. Der Föderalismus wird oft gelobt, weil mehrere Regierungsebenen parallel nach Lösungen suchen können, anstatt ein ganzes Land zu zwingen, auf eine einzige Antwort zu setzen.

17. Verschiedene Regionen können Vorschriften an unterschiedliche Klimabedingungen, Industriezweige, Bevölkerungsgruppen und Präferenzen anpassen, während ein Misserfolg in einem Zuständigkeitsbereich nicht zwangsläufig zu einem landesweiten Misserfolg werden muss.

18. Lokale Amtsträger erkennen Probleme möglicherweise auch früher, da sie näher an den betroffenen Menschen, Unternehmen und Landschaften sind.

19. Diese Vorteile sind real, doch die Metapher des Labors lässt sie einfacher erscheinen, als sie sind.

20. Eine Regierung ist kein abgeschotteter Arbeitstisch, ihre Einwohner sind keine austauschbaren Versuchspersonen, und ihre Politik wirkt über Grenzen hinweg durch Märkte, Migration, Umweltverschmutzung und Nachahmung.

21. Auch führt dezentrale Autorität nicht automatisch zu Experimentierfreudigkeit, da Kommunalverwaltungen etablierte Praktiken kopieren können, es an Geld und Fachwissen mangelt oder sie eine unsichere Reform vermeiden, deren Vorteile später andere für sich beanspruchen könnten.

22. Der Fall Kalifornien funktionierte zum Teil deshalb, weil ein schwerwiegendes lokales Problem Druck ausübte, wissenschaftliche Arbeit eine kausale Erklärung lieferte und bereits bestehende Institutionen die Fähigkeit bereitstellten, Maßnahmen zu messen und durchzusetzen.

23. Die Reihenfolge war entscheidend.

24. Hätte nationales Recht Kalifornien vorgegriffen, bevor diese Kapazitäten ausgereift waren, hätte das Land möglicherweise Einheitlichkeit erlangt – zum Preis der Schließung eines produktiven Forschungszweigs.

25. Wäre es jedem Bundesstaat freigestellt gewesen, unterschiedliche Motor- und Prüfvorschriften festzulegen, hätten die Hersteller jedoch mit Dutzenden inkompatibler Märkte konfrontiert sein können.

26. Bei einem Produkt, das landesweit entwickelt, zertifiziert und vertrieben wird, verursacht Vielfalt an sich bereits Kosten.

27. Jede zusätzliche Norm kann separate technische Entwicklungen, Verwaltungsaufwand, Lagerbestände, Servicewissen und Konformitätsprüfungen erfordern, selbst wenn ihr öffentlicher Zweck vertretbar ist.

28. Die relevante Entscheidung galt daher nicht der Wahl zwischen Freiheit und Kontrolle, sondern der Wahl zwischen verschiedenen Rahmenbedingungen, um zu bestimmen, wie viel Variation das übergeordnete System verkraften konnte.

29. Der Kongress änderte diese Rahmenbedingungen erneut in den Ergänzungen zum Clean Air Act von 1977.

30. Abschnitt 177 erlaubte berechtigten Bundesstaaten, kalifornische Fahrzeugnormen zu übernehmen, für die eine Ausnahmegenehmigung des Bundes erteilt worden war, vorausgesetzt, die Normen waren identisch mit denen Kaliforniens und stellten keine neue dritte Version dar.

31. Diese Bestimmung machte den Regulierungsweg eines Bundesstaates zu einer Option, die andere Bundesstaaten wählen konnten, ohne den Automobilmarkt in fünfzig technische Systeme zu zersplittern.

32. Kalifornien wurde zum Vorreiter, der Bundesstandard blieb eine gemeinsame Grundlage, und andere Bundesstaaten erhielten die Wahl zwischen zwei kompatiblen Paketen.

33. Das Konzept ähnelt einer gut gewählten Schnittstelle im Ingenieurwesen, obwohl die Ähnlichkeit Grenzen hat, da Gesetze Befugnisse und Lasten zuweisen und nicht lediglich Komponenten miteinander verbinden.

34. Ihre Bedeutung liegt im Mechanismus: Begrenzte Vielfalt machte Experimente sichtbar und übertragbar, während gleichzeitig die Kompatibilitätskosten unbegrenzter Vielfalt eingedämmt wurden.

35. Übertragung ist jedoch nicht dasselbe wie Lernen.

36. Eine benachbarte Regierung kann eine Politik übernehmen, weil die Beweislage überzeugend ist, weil ihre Wähler und Interessengruppen denen des Nachbarstaates ähneln, weil Beamte gemeinsame berufliche Netzwerke nutzen oder weil politischer Wettbewerb Nachahmung attraktiv macht.

37. Die beobachtete Verbreitung allein kann uns nicht sagen, welcher Mechanismus gewirkt hat.

38. Eine groß angelegte Studie zu mehr als siebenhundert politischen Maßnahmen in den US-Bundesstaaten ergab, dass geografische Nähe die Verbreitung von 1950 bis 2000 am besten vorhersagte, während politische Übereinstimmung nach 2000 zu einem stärkeren Prädiktor wurde.

39. Dieses Muster steht im Einklang mit der Verbreitung von Informationen über Netzwerke, aber es steht auch im Einklang damit, dass Gebietskörperschaften politische Maßnahmen wählen, die zu ähnlichen Wählerschaften passen.

40. Politische Maßnahmen tragen keine Kennzeichnung, aus der hervorgeht, welcher Teil ihres Erfolgs auf die Regelung selbst zurückzuführen ist.

41. Kaliforniens umweltfreundlichere Fahrzeuge traten beispielsweise in eine sich wandelnde Wirtschaft ein, die von Bundesnormen, Kraftstoffvorschriften, technologischen Verbesserungen, der Durchsetzung und Veränderungen im Fahrzeugbestand geprägt war.

42. Andere Bundesstaaten konnten das Maßnahmenpaket und seine technische Machbarkeit beobachten, doch um seinen Beitrag von den umgebenden Veränderungen zu trennen, waren Daten, Vergleiche und Zeit erforderlich.

43. Aus diesem Grund lässt sich „Parallel Government“ am besten als Suchsystem verstehen, nicht als automatische Wahrheitsmaschine.

44. Damit eine Gebietskörperschaft von einer anderen lernen kann, muss sie wissen, was umgesetzt wurde, die Ergebnisse anhand vergleichbarer Kriterien messen und die Auswirkungen einer Maßnahme von den Bedingungen unterscheiden, die zu ihrer Einführung geführt haben.

45. Die letzte Anforderung ist besonders schwierig, da Regierungen politische Maßnahmen in der Regel als Reaktion auf Probleme, Druck oder Chancen ändern und nicht aufgrund einer zufälligen Zuordnung.

46. Der Vergleich eines Staates, der eine Maßnahme eingeführt hat, mit einem Staat, der dies nicht getan hat, kann dann dazu führen, dass der Grund für die Reform mit dem Ergebnis der Reform verwechselt wird.

47. Die durch den Föderalismus geschaffene Variation kann Forschern helfen, doch Variation an sich ist kein Experiment im wissenschaftlichen Sinne.

48. Manchmal kommt ein formeller Versuch dem schon näher und enttäuscht dennoch.

49. Die amerikanischen Medicaid-Demonstrationsausnahmeregelungen haben es den Bundesstaaten ermöglicht, neue Ansätze im Rahmen eines Bundesprogramms zu erproben; eine Bundesprüfung ergab jedoch, dass viele staatliche Auswertungen unvollständig oder zu verspätet waren, um bei der Entscheidungsfindung verlässliche Erkenntnisse zu liefern.

50. Im Haushaltsjahr 2015 floss etwa ein Drittel der Medicaid-Ausgaben des Bundes über Demonstrationsprojekte, sodass die Schwäche der Evidenz kein marginales Problem darstellte.

51. Die Erlaubnis zur Abweichung hatte Aktivitäten ausgelöst, ohne zuverlässig verwertbares Wissen zu generieren.

52. Glaubwürdiges Lernen hängt daher von Institutionen ab, die Experimente allein nicht liefern: vereinbarte Ergebnismaße, zeitnahe Berichterstattung, unabhängige Bewertung, Zugang zu Ergebnissen und Foren, in denen Beamte diese gemeinsam interpretieren können.

53. Es hängt auch von der Relevanz ab, denn eine Politik, die in einem wohlhabenden städtischen Gebiet erfolgreich ist, kann dort scheitern, wo sich die Verwaltungskapazitäten, die geografischen Gegebenheiten oder die betroffene Bevölkerung unterscheiden.

54. Die Forschung zu politischen Experimenten sagt genau diese Grenze voraus: Regierungen lernen am ehesten von Orten, die sie als ähnlich betrachten, was bedeutet, dass Experimente, die für eine Gruppe von Regionen wertvoll sind, einer anderen Gruppe möglicherweise wenig bringen.

55. Parallele Suche erweitert die Bandbreite der erprobten Lösungen, kann aber auch die Landkarte in separate Kreise der Nachahmung aufteilen.

56. Innerhalb jedes Kreises schafft eine frühzeitige Einführung geschultes Personal, Rechtsprechung, Datenbanken, Lieferanten und öffentliche Erwartungen rund um die regionale Lösung.

57. Diese Investitionen verbessern die Leistung und machen eine Fortsetzung sinnvoll, während sie gleichzeitig die Kosten für einen späteren Beitritt zu einem anderen Standard erhöhen.

58. Eine vorübergehende lokale Abweichung kann sich somit zu einem regionalen Weg verfestigen, selbst wenn es keine Regel gibt, die eine Änderung verbietet.

59. Wenn Menschen, Qualifikationen, Waren oder Dienstleistungen die Grenze überschreiten, treffen die internen Vorteile der Anpassung auf die externen Kosten der Unterschiede.

60. Die entscheidende Frage lautet dann nicht, ob Vielfalt gut oder Einheitlichkeit effizient ist, sondern welche Unterschiede Informationen liefern und zur Passung beitragen, welche lediglich Kosten verursachen und wer die Befugnis hat, zu entscheiden, wann ein erfolgreiches Experiment zur allgemeinen Regel werden sollte.

61. Keine Formel kann diese Frage im Voraus beantworten, da der Wert von Abweichungen vom Ausmaß des Problems und der Art und Weise abhängt, wie sich dessen Folgen ausbreiten.

62. Die kommunale Flächennutzungsplanung kann auf das lokale Gelände und die Wohnstrukturen eingehen, während eine ansteckende Krankheit, ein Fluss oder ein Stromnetz die auf einer Verwaltungskarte gezogenen Grenzen überschreiten.

63. Wenn eine Regierung den Nutzen einer lockeren Regulierung für sich behält, während ihre Nachbarn die Umweltverschmutzung in Kauf nehmen müssen, hat die Dezentralisierung keine bessere Lösung gefunden; sie hat lediglich einen Teil der Kosten verlagert.

64. Ökonomen bezeichnen solche verlagert Auswirkungen als Externalitäten – Kosten oder Nutzen, die Menschen auferlegt werden, die die sie verursachende Handlung nicht gewählt haben.

65. Je größer die Ausstrahlungseffekte sind, desto stärker spricht dies für Regeln oder Verhandlungen auf einer übergeordneten Ebene.

66. Doch der Umfang allein entscheidet nicht über die Zuständigkeit, denn eine nationale Regierung kann einen gemeinsamen Mindeststandard festlegen und dabei Raum für strengere oder lokal angepasste Maßnahmen darüber lassen.

67. Die Struktur kann verschiedene Teile desselben Problems unterschiedlichen Ebenen zuweisen.

68. Bei der Luftqualität wird diese Schichtung besonders deutlich: Nationale Gesundheitsziele, die Umsetzung auf Landesebene, ein spezieller kalifornischer Fahrplan für Fahrzeuge und die lokale Überwachung können nebeneinander bestehen, ohne dieselbe Aufgabe zu erfüllen.

69. Ihre Überschneidungen führen manchmal zu Verzögerungen und Rechtsstreitigkeiten, können aber auch verhindern, dass eine einzige Fehlentscheidung alle Hebel auf einmal kontrolliert.

70. Überschneidungen sind daher nicht bloß ein unordentlicher Überrest der Verfassungsgeschichte.

71. Sie können als eine Form der Fehlerbegrenzung dienen, vorausgesetzt, die Zuständigkeiten bleiben klar genug, damit Regierungen die Schuld nicht endlos hin- und herschieben können.

72. Dezentralisierung verändert auch, wer handeln kann, wenn die Zentralregierung nicht willens oder zu langsam ist.

73. Eine Regionalregierung kann politischen Initiatoren, betroffenen Gemeinden, Wissenschaftlern oder Branchen, deren Vorschläge keine nationale Mehrheit finden, einen Weg ebnen.

74. Erfolg kann dann die übergeordnete politische Landschaft verändern, indem er beweist, dass Verwaltung möglich ist, Kosten offenlegt und eine Wählerschaft schafft, die Erfahrungen mit der neuen Regelung gesammelt hat.

75. Auch Misserfolge können aufschlussreich sein, obwohl Amtsträger stärkere Anreize haben, Erfolge zu propagieren, als peinliche Beweise zu bewahren.

76. Aus diesem Grund erinnert sich eine Föderation möglicherweise systematisch an ihre offensichtlichen Erfolge und vergisst stillschweigend Experimente, die gescheitert sind, wodurch ein Archiv entsteht, das zugunsten der Übernahme voreingenommen ist.

77. Selbst ehrliches Lernen steht vor dem Problem ungleicher Ausgangsbedingungen.

78. Eine wohlhabende Gebietskörperschaft kann Analysten einstellen, anfängliche Fehler verkraften, neue Infrastruktur subventionieren und auf Vorteile warten, die sich erst langsam einstellen.

79. Eine ärmere Gebietskörperschaft steht möglicherweise vor dem gleichen Problem, verfügt jedoch nicht über den finanziellen Spielraum, um eine riskante Maßnahme zu erproben.

80. Die Bezeichnung ihrer unterschiedlichen Politiken als Ausdruck lokaler Präferenzen kann daher einen Unterschied in den Kapazitäten verschleiern.

81. Es kann auch Ungleichheiten unter den Einwohnern verschleiern, da der Zugang zu Schulbildung, Gesundheitsversorgung, Rechtsschutz oder sauberer Luft davon abhängen kann, auf welcher Seite einer internen Grenze eine Person zufällig lebt.

82. Mobilität bietet nur eine teilweise Abhilfe.

83. Ein Umzug ist teuer, Beziehungen und Arbeitsplätze sind ortsgebunden, und die Menschen, die am stärksten unter einem schwachen regionalen System leiden, sind oft am wenigsten in der Lage, es zu verlassen.

84. Der Wettbewerb zwischen den Gebietskörperschaften kann Beamte disziplinieren, wenn Einwohner und Unternehmen sinnvolle Wahlmöglichkeiten haben, aber er kann Regierungen auch dafür belohnen, dass sie mobile Steuerzahler anziehen, während er gleichzeitig die Leistungen für Menschen mit kostenintensiven Bedürfnissen einschränkt.

85. Dieselbe Bewegung kann aus der Perspektive des Systemzentrums wie ein nützlicher Vergleich erscheinen und aus der Perspektive des Haushalts, der die Kisten packt, wie ein erzwungener Auszug.

86. Nationale Mindeststandards, Finanztransfers und Regeln zur gegenseitigen Anerkennung sind Möglichkeiten, diese Ungleichheiten zu begrenzen, ohne den regionalen Ermessensspielraum vollständig zu beseitigen.

87. Jede Abhilfemaßnahme erzeugt ihre eigenen Rückkopplungseffekte.

88. Eine gemeinsame Finanzierungsformel schafft Empfänger, Beitragszahler, Verwaltungsabläufe und Erwartungen, die spätere Änderungen politisch folgenreich machen.

89. Die gegenseitige Anerkennung erleichtert die Mobilität, setzt die Gebietskörperschaften jedoch unter Druck, Ausbildung und Zulassung an den Qualifikationen auszurichten, die zuerst anerkannt wurden.

90. Ein Mindeststandard schützt die Einwohner, kann jedoch zu einer Obergrenze werden, wenn Kommunalverwaltungen die Befugnis oder den Anreiz verlieren, darüber hinauszugehen.

91. Die Institutionen, die dafür sorgen, dass Experimente fair und kompatibel bleiben, werden so zu eigenständigen Wegen.

92. Deutschland bietet eine ruhigere Variante derselben Spannung.

93. Seine Bundesländer verfügen über weitreichende Befugnisse im Bildungswesen, und ihre Ministerien pflegen unterschiedliche Gesetze, Verwaltungspraktiken, Schulstrukturen und Berufsgemeinschaften.

94. Diese Aufteilung ermöglicht Anpassungen und erlaubt es manchmal einem Bundesland, einen Ansatz auszuprobieren, bevor andere dies tun.

95. Gleichzeitig überschreiten Familien Landesgrenzen, Lehrer suchen anderswo nach Arbeitsplätzen, Hochschulen vergleichen Abschlüsse, und Arbeitgeber benötigen Schulabschlüsse, die sie interpretieren können.

96. Regionale Autonomie führt folglich zu einer wiederkehrenden Forderung nach Vergleichbarkeit.

97. Die von den Ländern selbst ins Leben gerufene Ständige Konferenz der Minister für Bildung und Kultur koordiniert Vereinbarungen, die darauf abzielen, Mobilität und eine gemeinsame Grundlage zu wahren, ohne das Bildungswesen in ein einheitliches, zentral verwaltetes System zu verwandeln.

98. Ihre Existenz zeigt, dass Dezentralisierung nicht gleichbedeutend mit institutioneller Isolation ist.

99. Sie erfordert horizontale Organisationen, die die Ergebnisse regionaler Entscheidungen übersetzen, vergleichen, verhandeln und manchmal standardisieren.

100. Eine solche Koordinierung kann eine sinnvolle Praxis verbreiten, doch Konsensverfahren können auch die Einführung verlangsamen oder ein mutiges Experiment auf den Teil reduzieren, der überall akzeptabel ist.

101. Sobald sich Lehrpläne, Lehrerausbildung, Prüfungen, Stundenpläne, Gebäude und digitale Systeme innerhalb eines Bundeslandes gemeinsam entwickelt haben, wird es schwierig, ein Element zu ändern, ohne die anderen zu berücksichtigen.

102. Regionale Unterschiede bestehen dann nicht deshalb fort, weil jemand den Unterschied als abstrakten Wert gewählt hätte, sondern weil komplementäre Investitionen dafür sorgen, dass jedes lokale Gesamtpaket funktioniert.

103. Eine Vereinheitlichung muss sich mit diesen Gesamtpaketen auseinandersetzen, anstatt lediglich einen Absatz in einem Gesetz zu ersetzen.

104. Je tiefer die damit verbundenen Ausbildungs- und Infrastrukturmaßnahmen verwurzelt sind, desto weniger plausibel wird ein schneller Wechsel, selbst wenn sich die Verantwortlichen über das Ziel einig sind.

105. Dies ist echte Pfadabhängigkeit: Eine frühere Zuweisung von Befugnissen förderte unterschiedliche Fähigkeiten, und diese Fähigkeiten beeinflussen nun die Kosten und die Durchführbarkeit einer späteren Annäherung.

106. Das ist kein Beweis dafür, dass regionale Regelungen dauerhaft festgefahren sind.

107. Gemeinsame Prüfungen, zwischenstaatliche Vereinbarungen, Verhandlungen über Bundesmittel, Gerichtsentscheidungen und eine schrittweise Angleichung können Brücken zwischen den verschiedenen Pfaden schlagen.

108. Menschen, die innerhalb eines Systems arbeiten, können auch eine Komponente aus einem anderen System übernehmen und anpassen, anstatt das gesamte Paket zu importieren.

109. Die Möglichkeit der Übernahme unterscheidet die institutionelle Entwicklung von einer Reihe isolierter Wege.

110. Dennoch funktioniert die Übernahme am besten, wenn die Komponenten modular sind, die Auswirkungen dokumentiert sind und das aufnehmende System über genügend kompatibles Wissen verfügt, um sie zu nutzen.

111. Eine bewunderte Politik ohne geschultes Personal, Datensysteme, Finanzierung oder rechtliche Unterstützung kann ein Etikett sein, das von seinem Mechanismus losgelöst ist.

112. Umgekehrt kann eine Reform, die in einer Region scheitert, unter anderen Bedingungen durchaus sinnvoll sein.

113. Die Lehre aus der Vielfalt ist daher selten, dass eine einzelne Gerichtsbarkeit die Antwort für alle gefunden hat.

114. Ihr eher vertretbarer Beitrag besteht darin, verschiedene Kombinationen aus Regeln und Kontext aufzudecken, wodurch einige Unsicherheiten verringert, andere jedoch offenbart werden.

115. Eine Zentralisierung kann dieses Wissen dann nutzen, Schutzmaßnahmen festlegen und Inkompatibilitäten verringern, aber sie kann auch die Kanäle verschließen, durch die unterschiedliche Lösungen entstehen würden.

116. Eine Dezentralisierung kann diese Kanäle erhalten, jedoch nur, indem sie Doppelarbeit, ungleiche Leistung und den fortwährenden Koordinationsaufwand in Kauf nimmt.

117. Die beiden Prinzipien sind keine Endpunkte auf einer Linie, auf der die Annäherung an das eine einfach die Entfernung vom anderen bedeutet.

118. Beständige Verbünde kombinieren sie immer wieder neu, indem sie eine Funktion zentralisieren, eine andere lokal belassen und Schnittstellen für den Raum dazwischen schaffen.

119. Diese ständige Neuanordnung ist der Grund, warum Föderalismus besser als Methode zur Bewältigung von Vielfalt beschrieben werden kann als als Garantie für Innovation.

120. Seine parallelen Institutionen ähneln Reserven, die für eine unbestimmte Zukunft vorgehalten werden – kostspielig und in normalen Zeiten manchmal frustrierend, doch in der Lage, einen Fehler aufzufangen oder eine Alternative zu bewahren, wenn ein einzelnes optimiertes System keinen anderen Ausweg mehr hat.