8.3 – A bizalom mint közös erőforrás – Vertrauen als gemeinsame Ressource

1. 1996. március 20-án a brit egészségügyi miniszter a parlament előtt állt, és olyan hírt közölt, amely a marhahússal kapcsolatos korábbi biztosítékokat más megvilágításba helyezte, mivel a szarvasmarhák betegségének félelmetes emberi következményeit már nem lehetett távoli spekulációnak tekinteni.

2. Tíz fiatalnál egy szokatlan formájú Creutzfeldt-Jakob-kór alakult ki, és a tudományos tanácsadók a szarvasmarhák szivacsos agyvelőbántalmával (BSE) való összefüggést tartották a legvalószínűbb magyarázatnak.

3. Az összefüggés valószínű volt, de még nem adott teljes képet arról, hogyan történt a fertőzés.

4. A fogyasztók számára ez a különbség kevésbé volt fontos abban a pillanatban, mint egy másik.

5. A hatóságok többször is kijelentették, hogy a marhahús biztonságos, míg a bejelentés felvetette annak a lehetőségét, hogy a fertőzött szarvasmarhákkal való érintkezés már kárt okozott az embereknek, talán még mielőtt a fogyasztókat védő ellenőrzések hatályba léptek volna.

6. Egy élelmiszerrel kapcsolatos állítás a kijelentő személyek próbájává vált.

7. A hivatalos nyilatkozatba vetett bizalom gyorsabban eltűnhet, mint az a bizonytalanság, amelyet az a nyilatkozat megpróbált eloszlatni.

8. A korábbi események azonban bonyolultabbak voltak annál, hogy a kormány egyszerűen figyelmen kívül hagyott volna egy olyan veszélyt, amelyről biztosan tudott, és a különbségtétel azért fontos, mert a bizalom még bizonyított hazugság nélkül is megsérülhet félrevezető megnyugtatás miatt.

9. A BSE-t már azonosították szarvasmarhákban, de az, hogy képes-e megfertőzni az embereket, még nem volt tisztázva.

10. A tanácsadók kezdetben valószínűtlennek tartották az emberre történő átterjedést, részben azért, mert azt várták, hogy a BSE úgy viselkedik majd, mint a scrapie, egy rokon juhbetegség, amelyről nem bizonyított az emberre történő átterjedés.

11. Ez a várakozás következtetés volt, nem pedig garancia.

12. 1988-tól kezdve a brit hatóságok korlátozták az állati fehérje használatát a szarvasmarha-takarmányban, majd később megtiltották bizonyos szarvasmarha-szövetek emberi fogyasztásra való felhasználását, megkísérelve ezzel megakadályozni mind a szarvasmarhák közötti terjedést, mind az emberek számára lehetséges expozíciós útvonalat.

13. Emellett elrendelték a betegség klinikai tüneteit mutató szarvasmarhák megsemmisítését is.

14. Ezek az intézkedések a szarvasmarha-betegség terjedésének vagy a fogyasztókhoz való eljutásának különböző útjait célozták meg, annak ellenére, hogy még egyetlen emberi eset sem igazolta a rettegett összefüggést.

15. Az óvatosság már a szabályokban is megnyilvánult.

16. Ennek oka azonban sokkal kevésbé volt látható abban az üzenetben, amelyet sokan hallottak.

17. A 2000-ben közzétett vizsgálat megállapította, hogy a tisztviselők a humán kockázatot csekélynek tartották, és nem szerveztek megalapozott titkolózást.

18. Azt is megállapította, hogy a nyugtató kampányuk hiba volt.

19. Néhány, a marhahús biztonságosságát hangsúlyozó nyilatkozat kihagyott egy döntő feltételt: az esetleges emberi kockázattal szembeni védelmi intézkedéseknek a tervezésüktől kezdve a fogyasztók által nem ellenőrizhető helyeken történő napi végrehajtásukig a tervezett módon kellett működniük.

20. E feltétel hiányában a hallgatók ésszerűen egy erőteljesebb állítást hallhattak ki belőle.

21. Úgy értelmezhették, hogy a BSE önmagában nem fertőzheti meg az embereket, ami miatt az ellenőrzések inkább technikai adminisztrációnak tűntek, mintsem védelemnek egy valós, bizonytalan kockázattal szemben, amelynek következményei attól függtek, hogy azok az ellenőrzések teljes körűek és hatékonyak voltak-e.

22. A hiányzó korlátozás megváltoztatta a biztosíték jelentését.

23. A vizsgálat nyelvezete szerint a közbizalom megrendült, amikor bejelentették a valószínű összefüggést, annak ellenére, hogy az óvintézkedések valósak voltak.

24. A problémát nem oldotta meg az, hogy minden mondathoz hozzáadtak egy óvatos kifejezést.

25. Az embereknek tudniuk kellett, mit gondolnak a hatóságok, mit nem tudnak, és mely intézkedések függnek ettől a tudásbeli hiányosságtól, mert nehéz megítélni egy óvintézkedés értékét, ha célja homályos.

26. Egy élelmiszer-vásárló nem tudta ellenőrizni egy tehén betegségtörténetét, nyomon követni minden összetevőt, vagy ellenőrizni, hogy mit távolítottak el a vágóhídon, noha ezek a láthatatlan tények mindegyike fontos lehetett a biztonságról szóló hivatalos biztosíték jelentése szempontjából.

27. A mindennapi bevásárlás ezért sok idegenre való támaszkodást igényelt.

28. A tudósok felmérték a lehetséges kockázati útvonalakat, a miniszterek szabályokat határoztak meg, az ellenőrök ellenőrizték a szabályok betartását, az élelmiszeripari vállalkozásoknak pedig végre kellett hajtaniuk a szabályokat, így a fogyasztó inkább egy ítéletekből álló láncolatra támaszkodott, mint egyetlen szakértő véleményére.

29. Bármelyik ponton bekövetkező hiba meghiúsíthatta a lánc végén nyújtott megnyugvást.

30. A bizalom tette a láncot használhatóvá anélkül, hogy minden vásárlótól megkövetelték volna, hogy újra létrehozza azt.

31. Éppen ezért ez egy közös erőforrás, nem pedig egy magánérzés, amelyet egy személy egyszerűen úgy dönthet, hogy birtokol.

32. Amikor a közintézmények hiteles indokokat adnak arra, hogy miért lehet bízni egy rendszerben, a gyártók és a fogyasztók a közös elvárások alapján tervezhetnek, ahelyett, hogy minden étkezést külön-külön vizsgálnának – ami egyébként is lehetetlen feladat lenne a legtöbb ember számára.

33. Amikor ezek az indokok félrevezetőnek bizonyulnak, a kár túlmutat egy terméken.

34. Az emberek elkezdhetnek kételkedni a következő figyelmeztetésben, a következő biztonsági szabályban vagy a következő ígéretben, miszerint a hibát kijavítják, még akkor is, ha az új figyelmeztetés más szakértőktől származik és egy másik veszélyre vonatkozik.

35. Az ilyen átgyűrűzés nem jelenti azt, hogy minden kétség indokolt lenne.

36. Azt jelenti, hogy egy intézmény kommunikációs módja befolyásolhatja mások által szolgáltatott információk hasznosságát.

37. A BSE-ügy számos olyan bizalmi tárgyat tár fel, amelyek gyakran egyetlen kérdésbe olvadnak össze: vajon együnk-e marhahúst.

38. Az egyik a bizalom egy adott élelmiszer iránt, amely meghatározott ellenőrzés alatt áll.

39. A másik a bizalom abban, hogy a tudományos értékelés alapján a bizonyítékok alapján mit lehet a betegségről mondani.

40. A harmadik az a bizalom, hogy a szabályok végrehajtható gyakorlatként eljutnak a takarmánygyárakhoz, a vágóhidakhoz és az ellenőrökhöz, ahelyett, hogy csupán egy minisztériumi közleményben szereplő szavak maradnának, hiszen az élelmiszerbiztonság attól függ, mi történik a rendelet aláírását követően.

41. A negyedik az a bizalom, hogy egy intézmény hajlandó tájékoztatni a nyilvánosságot, ha megítélése megváltozik.

42. Ezek a megítélések eltérhetnek egymástól.

43. Lehet, hogy valaki elfogadja a veszélyre utaló bizonyítékokat, de kételkedik abban, hogy az ellenőrzési rendszer minden szabályszegést felderít, vagy tiszteli az ellenőr munkáját, miközben nem bízik a miniszter általános megnyugtatásában.

44. Ezzel szemben egy hibás nyilatkozat nem teszi haszontalanná az összes szarvasmarha-ellenőrzést.

45. A vizsgálat számos óvintézkedést ésszerűnek ítélt, bár néhány későn került bevezetésre, vagy nem megfelelően hajtották végre és érvényesítették.

46. Ez a megkülönböztetés biztosítja a kritika pontosságát.

47. Ha egy korlátozás csökkenti a kitettséget, annak értéke nem veszik el attól, hogy egy tisztviselő rosszul írta le az alapul szolgáló bizonytalanságot.

48. Ha egy kijelentés eltitkolja azt a feltételt, amelytől a biztonság függ, annak megnyugtató hangvétele nem orvosolja a gyenge végrehajtást.

49. 1990 májusában egy házimacskánál diagnosztizált szivacsos agyvelőbántalom tovább élesítette a nehézséget.

50. A megállapítás még nem bizonyította, hogy a macska szarvasmarháktól kapta el a BSE-t, és még kevésbé azt, hogy az emberek is ugyanúgy megfertőződhetnek, de felborította a korábbi, az állatbetegségeket szigorúan elkülönítő képet.

51. Ugyanakkor okot adott a tudományos tanácsadóknak és a tisztviselőknek arra, hogy újragondolják azt a feltételezést, miszerint a szarvasmarha-betegség a megszokott mintázat keretein belül marad, különösen mivel e feltételezés alapja mindig is a scrapie-hez való analógia volt.

52. A közvélemény aggodalma tehát sem az emberi fertőzés bizonyítéka, sem puszta irracionalitás jele nem volt.

53. A kérdés az volt, hogy a rendelkezésre álló bizonyítékok milyen mértékű megnyugvást tudtak nyújtani.

54. A vizsgálat beszámol arról, hogy egy tisztviselő azon biztosítéka, miszerint a macska esete valószínűleg nem állt kapcsolatban a BSE-vel, túllépte a bizonyítékok által megengedett határokat.

55. Ugyanakkor a vizsgálat figyelembe vette a tisztviselő védekező nyilvános reakciójának kontextusát is, amely olyan állítások közepette hangzott el, amelyek szintén túllépték a bizonyítékok kereteit.

56. A tanulság nem az, hogy minden riasztó értelmezés egyenlő súlyt érdemelt volna.

57. Hanem az, hogy egy intézménynek le kellett írnia mind a megállapítást, mind annak korlátait anélkül, hogy bármelyiket is bizonyossággá tette volna.

58. 1994-re a tudományos tanácsadók a fennmaradó emberi kockázatot csekélynek ítélték, részben azért, mert védőintézkedések voltak érvényben – ez az értékelés más jelentéssel bírt volna, ha azok az intézkedések hiányoztak volna, vagy a gyakorlatban kudarcot vallottak volna.

59. Ez a feltételes ítélet élesen eltért attól a nézettől, hogy a BSE egyáltalán nem terjedhet át az emberekre.

60. Ez a különbség leginkább azok számára volt fontos, akik nem láthatták az intézkedések működését.

61. A vizsgálat megállapította, hogy az óvintézkedések végrehajtásáért felelős személyek közül néhányat nem tájékoztattak egyértelműen arról, miért fontos a lehetséges emberi veszély – ez a hiányosság pedig azt eredményezhette, hogy a szigorú végrehajtás kevésbé sürgősnek tűnt, mint amennyire azt maga a szabályozás megkövetelte.

62. Ez a mulasztás már azelőtt gyengíthette a szabályt, hogy bármely fogyasztó megnyugtató közleményt hallott volna.

63. A kockázatos szövetek eltávolítására vonatkozó utasításhoz olyan munkavállalókra van szükség, akik megértik annak célját, olyan felügyelőkre, akik képesek felismerni a szabályszegéseket, és olyan hatóságokra, amelyek hajlandók jelenteni a végrehajtás során feltárt tényeket, mert a papíron létező óvintézkedés nem védhet meg senkit attól, hogy az érintett anyagok mégis bekerüljenek az élelmiszerbe.

64. Egy üzenet nem pótolhatja a hiányzó ellenőrzést.

65. Az ellenőrzés sem magyarázhatja meg önmagát, ha a nyilvánosságnak azt mondják, hogy az általa kezelni kívánt veszély nem létezik.

66. A gyakorlati probléma az, hogy a szakértelmet, a végrehajtást és a nyilvános magyarázatot egymással összhangba hozzuk.

67. A szervezetkutatók, Roger Mayer, James Davis és David Schoorman hasznos módszert kínáltak arra, hogy elkülönítsék azokat a tulajdonságokat, amelyeket az emberek keresnek abban, akire támaszkodniuk kell.

68. Modelljük megkülönbözteti a képességet, a jóindulatot és a feddhetetlenséget.

69. A képesség arra vonatkozik, hogy egy személy vagy intézmény képes-e elvégezni a szóban forgó munkát.

70. A jóindulat arra vonatkozik, hogy komolyan veszi-e a rá támaszkodó személy érdekeit, míg a feddhetetlenség arra, hogy magatartása követi-e azokat az elveket, amelyek betartását hirdeti, még akkor is, ha a bizonytalanság beismerése politikailag kényelmetlen.

71. Ez a megbízhatóság modellje, nem pedig egy kísérlet a brit marhahús-fogyasztókon.

72. Gondos alkalmazás esetén ez a modell megmutatja, miért nem biztosíthatja önmagában a kiváló laboratóriumi tanácsadás a bizalmat egy élelmiszer-rendszerben.

73. Lehet, hogy a tudósok képesek felmérni egy veszélyt, miközben az ellenőröknek nincs kapacitásuk a szabályok következetes érvényesítésére.

74. A tisztviselők lehetnek kompetensek, mégis közömbösnek tűnhetnek, ha úgy beszélnek, mintha a fogyasztók őszinte tájékoztatás iránti igénye kellemetlenséget jelentene, vagy ha azt feltételezik, hogy a bonyolult részletek elhallgatása önmagában is egyfajta gondoskodás.

75. És egy minisztérium szándékában állhat az egészség védelme, miközben túl magabiztos összefoglalójával aláássa a nyitottság iránti saját, nyilvánosan kinyilvánított elkötelezettségét, különösen akkor, ha az összefoglaló elhallgat olyan körülményeket, amelyeket saját szakmai tanácsadói alapvetőnek tartanak.

76. A három megítélés kölcsönhatásban áll egymással, de egyik sem helyettesíti a másikat.

77. Egy intézmény csak akkor nyerheti el a bizalmat azzal, hogy elismeri tudásának határait, ha e határokon belül is kompetensen jár el, a feltételezett veszélynek megfelelő óvintézkedéseket választ, és ellenőrzi, hogy az emberek valóban betartják-e azokat.

78. Az ellenőrzés nélküli őszinteség a vásárlót ugyan tájékozottá, de védtelenül hagyná.

79. Az ellenőrzések őszinte magyarázat nélkül megakadályozzák az embert abban, hogy megértse, mit hivatottak elérni az ellenőrzések, vagy mikor igényelnek felülvizsgálatot, és előfordulhat, hogy egy későbbi figyelmeztetés hirtelen fordulatnak tűnik, ahelyett, hogy egy feltételes ítélet frissítésének tűnne.

80. A lényeg nem az, hogy a bizonytalanság eltűnjön.

81. Hanem az, hogy meghatározzuk, kinek kell cselekednie, amíg a bizonytalanság fennáll, és hogy a kívülállók hogyan ellenőrizhetik a cselekvést.

82. 1999-ben a parlament elfogadta az Élelmiszer-szabványügyi törvényt, létrehozva egy külön Élelmiszer-szabványügyi Ügynökséget, amely 2000 áprilisában kezdte meg működését.

83. A törvény a fogyasztók érdekeinek védelmét egyenrangúvá tette egészségük védelmével.

84. Létrehozását az élelmiszerbiztonsággal és a közbizalommal kapcsolatos, több éven át tartó aggodalmak előzték meg, beleértve a BSE-válságot is.

85. Az ügynökség elindítása megelőzte a BSE-vizsgálat jelentésének közzétételét, amelyre még abban az évben került sor.

86. Ezért a kronológia megfordítása lenne, ha a jelentést az ügynökség alapító utasításaként írnánk le.

87. A vizsgálat és az új intézmény inkább ugyanazt a gyengeséget világítják meg különböző irányokból.

88. A törvény 19. szakasza felhatalmazta az ügynökséget arra, hogy közzétegye a megfigyelés vagy nyomon követés útján szerzett tudományos tanácsokat és információkat.

89. Ez a jogosultság korlátozásokkal járt, ideértve a védett információkra vonatkozó kötelezettségeket és azt a követelményt, hogy a titoktartást a nyilvánosságra hozatalhoz fűződő közérdekkel szemben mérlegelni kell, így az intézménynek továbbra is indokolnia kellett, hogyan kezeli a nyitottság és a titoktartás közötti határt.

90. A közzététel feltételekhez kötött jogi jogosultság volt, nem pedig ígéret arra, hogy minden dokumentum automatikusan megjelenik.

91. Az ügynökség emellett elkötelezte magát az igazgatósági ülések nyilvánossága, valamint a dokumentumaihoz és határozataihoz való nyilvános hozzáférés mellett.

92. A törvény olyan célkitűzéseket írt elő, amelyek magukban foglalták a döntési jegyzőkönyvek és az azok alapjául szolgáló információk nyilvánosság számára történő hozzáférhetővé tételét.

93. Ezek az eljárások megváltoztatták, hogy egy kívülálló mit kérdezhetett.

94. Ahelyett, hogy kizárólag a végleges biztonsági nyilatkozatra támaszkodott volna, egy fogyasztó vagy újságíró megismerhette a testület elé terjesztett bizonyítékokat, a testület által kapott tanácsokat és a meghozott döntést.

95. A jegyzőkönyv továbbra is hiányos, nehezen érthető lehet, vagy jogos titoktartási kötelezettségek korlátozhatják.

96. A nyilvános jegyzőkönyv azonban olyan teret teremt, ahol a hiányzó feltételezéseket megkérdőjelezhetik, és a bizonyítékok későbbi változásait összekapcsolhatják egy korábbi döntéssel.

97. Ez nem bizonyítja, hogy a közbizalom azért nőtt, mert létrehozták a hatóságot.

98. Egyetlen testületi ülés sem garantálhat önmagában pontos kutatást, szigorú ellenőrzést vagy egyetértést a különböző költségeket viselő felek között, de a döntéshez felhozott indokokat a hatóság falain kívülről érkező kérdéseknek is kiteszi.

99. A nyitottság akkor válik hasznossá, amikor a kérdések eljutnak a döntéshozóhoz, és a válaszok megváltoztathatják az ellenőrök és a szabályozott vállalkozások tényleges tevékenységét, ahelyett, hogy a gyakorlat már megszilárdulása után nézeteltérésről szóló jegyzőkönyvként kerülnének irattárba.

100. Van egy további ok arra, hogy ne tekintsük az információk nyilvánosságra hozatalát egyszerű receptnek.

101. Az emberek bizalmatlanságot érezhetnek egy őszinte intézmény iránt, mert már tapasztaltak kudarcot, míg mások bízhatnak egy átláthatatlan intézményben, mert a közelmúltbeli eredmények kedvezőek voltak.

102. Az OECD felmérései azt vizsgálják, hogy a közintézményekkel szemben milyen elvárások vannak: megbízhatóság, reagálóképesség, méltányosság, nyitottság és integritás.

103. Ezek a dimenziók több olyan szempontot is leírnak, amelyek alapján a polgárok megítélik az intézményeket.

104. Az ezek és a jelentett bizalom közötti összefüggés nem bizonyítja, hogy egy újabb dokumentum közzététele növeli a bizalmat, vagy hogy egy megnyugtató üzenet kijavít egy hibás rendszert, mivel a percepciók a korábbi tapasztalatokat, a szolgáltatás minőségét és a politikai körülményeket is tükrözik.

105. A nehezebb kérdés az, hogy a nyilvánosságra hozott információk lehetővé teszik-e az emberek számára az intézmény teljesítményének ellenőrzését.

106. Ha egy hatóság azt állítja, hogy egy termék meghatározott korlátozások mellett biztonságos, az olvasók megkérdezhetik, hogy a szabály mely termékekre vonatkozik, ki ellenőrzi a betartását, és mi indítana el egy új értékelést.

107. Egy olyan válasz, amely megnevezi ezeket a feltételeket, hasznos célpontot nyújt a kételyeknek.

108. Az alternatíva nem a minden vásárlásnál tapasztalható végtelen habozás.

109. Ez a bizalom olyan formája, amely nyitott a bizonyítékokra, a panaszokra és a korrekcióra.

110. A BSE-ügy története arra is figyelmeztet, hogy ne változtassuk a hivatalos nyelvvel szembeni indokolt kritikát a közbiztonság általános elutasításává.

111. A takarmányozási korlátozások és a kockázatos szövetek eltávolítása olyan veszélyre adott válaszok voltak, amelyet az egyének a pénztárnál nem tudtak ellenőrizni; éppen ezért a marhahús-fogyasztás csökkentésére irányuló személyes döntés soha nem helyettesíthette a közös biztonsági intézkedések vizsgálatát.

112. Időzítésük és végrehajtásuk éppen azért érdemelte meg a alapos vizsgálatot, mert a szabályok fontosak voltak.

113. A vak hit elrejtette volna ezeket a gyengeségeket; a vak gyanakvás pedig nem nyújtott volna működőképes alternatívát a kollektív ellenőrzés helyett.

114. A bizalom akkor válik közös erőforrássá, amikor sokan támaszkodhatnak ugyanazokra az ellenőrzésekre anélkül, hogy feladnák a kérdések felvetésének képességét, és amikor egy kifogás javíthat a rendszeren, ahelyett, hogy csupán elválasztaná a szkeptikust attól.

115. Ezt az erőforrást kimerítheti egy olyan ítélet, amelynek csendes feltételeit elrejtik a nyilvánosság elől.

116. Csak ismételt cselekedetek révén tartható fenn: az indokok közzététele, a szabályok működésének nyomon követése, a kudarc elismerése, valamint az irányváltás, ha a bizonyítékok azt megkövetelik.

117. Ezek közül egyik cselekedet sem garantálja, hogy a következő értékelés helyes lesz.

118. Együttesen azonban megkönnyítik egy jövőbeli hiba felismerését, mielőtt az megszilárdulna egy újabb biztosítékká, amelyben mindenkitől elvárják, hogy higgyen.

119. 1996. március 20-án a parlamenti bejelentés megváltoztatta azoknak a szavaknak a jelentését, amelyeket az emberek már hallottak.

120. Egy megbízható intézmény megőrzi azokat a feljegyzéseket, amelyekből kiderül, miért kell esetleg ismét megváltoztatnia a szavait.

1. Am 20. März 1996 trat der britische Gesundheitsminister vor das Parlament und verkündete Neuigkeiten, die frühere Zusicherungen bezüglich Rindfleisch in einem anderen Licht erscheinen ließen, da die befürchteten Folgen einer Rinderkrankheit für den Menschen nicht länger als reine Spekulation abgetan werden konnten.

2. Zehn junge Menschen hatten eine ungewöhnliche Form der Creutzfeldt-Jakob-Krankheit entwickelt, und wissenschaftliche Berater hielten einen Zusammenhang mit der bovinen spongiformen Enzephalopathie (BSE) für die wahrscheinlichste Erklärung.

3. Der Zusammenhang war wahrscheinlich, stellte jedoch noch keine vollständige Erklärung dafür dar, wie es zu der Infektion gekommen war.

4. Für die Verbraucher war dieser Unterschied zunächst weniger wichtig als ein anderer.

5. Die Behörden hatten wiederholt betont, Rindfleisch sei sicher, während die Bekanntgabe die Befürchtung aufkommen ließ, dass der Kontakt mit infiziertem Rindvieh den Menschen bereits geschadet hatte – möglicherweise noch bevor die zum Schutz der Verbraucher vorgesehenen Kontrollmaßnahmen wirksam geworden waren.

6. Eine Aussage über Lebensmittel war zu einer Bewährungsprobe für diejenigen geworden, die sie getroffen hatten.

7. Das Vertrauen in eine offizielle Erklärung kann schneller schwinden als die Unsicherheit, die diese Erklärung eigentlich ausräumen sollte.

8. Doch die Vorgeschichte war komplizierter, als dass eine Regierung einfach eine Gefahr ignoriert hätte, von der sie wusste, dass sie tatsächlich bestand, und diese Unterscheidung ist wichtig, weil Vertrauen durch irreführende Beruhigungen beschädigt werden kann, auch ohne dass eine Lüge nachgewiesen wurde.

9. BSE war bei Rindern erkannt worden, doch ob es auf den Menschen übertragbar war, war ungeklärt.

10. Berater hielten eine Übertragung auf den Menschen zunächst für unwahrscheinlich, unter anderem weil sie erwarteten, dass sich BSE wie Scrapie verhalten würde, eine verwandte Schafkrankheit, bei der keine Übertragung auf den Menschen nachgewiesen wurde.

11. Diese Erwartung war eine Schlussfolgerung, keine Garantie.

12. Ab 1988 schränkten die britischen Behörden die Verwendung von tierischem Eiweiß in Rinderfutter ein und verboten später die Verwendung bestimmter Rindergewebe in Lebensmitteln, um sowohl die Ausbreitung unter Rindern als auch einen möglichen Übertragungsweg für Menschen zu unterbinden.

13. Außerdem ordneten sie die Keulung von Rindern an, die klinische Krankheitsanzeichen zeigten.

14. Diese Maßnahmen richteten sich gegen verschiedene Wege, über die sich eine Rinderkrankheit ausbreiten oder Verbraucher erreichen könnte, auch wenn noch kein Fall beim Menschen den befürchteten Zusammenhang bestätigt hatte.

15. Vorsicht war in den Vorschriften bereits erkennbar.

16. Der Grund dafür war in der Botschaft, die viele Menschen hörten, weitaus weniger erkennbar.

17. Die im Jahr 2000 veröffentlichte Untersuchung ergab, dass die Behörden das Risiko für den Menschen für gering hielten und keine fundierte Vertuschungsaktion inszeniert hatten.

18. Sie ergab zudem, dass ihre Beruhigungskampagne ein Fehler war.

19. Einige Aussagen, wonach Rindfleisch sicher sei, ließen eine entscheidende Voraussetzung außer Acht: Schutzmaßnahmen gegen ein mögliches Risiko für den Menschen mussten wie vorgesehen funktionieren – von der Konzeption einer Beschränkung bis hin zu ihrer täglichen Durchsetzung an Orten, die Verbraucher nicht überprüfen konnten.

20. Ohne diese Voraussetzung konnten die Zuhörer vernünftigerweise eine stärkere Behauptung heraushören.

21. Sie konnten daraus schließen, dass BSE selbst keine Menschen infizieren könne, wodurch die Kontrollen eher wie technische Routinemaßnahmen wirkten als wie ein Schutz vor einer realen Ungewissheit, deren Folgen davon abhingen, ob diese Kontrollen vollständig und wirksam waren.

22. Die fehlende Einschränkung veränderte die Bedeutung der Zusicherung.

23. In der Sprache der Untersuchung litt das Vertrauen der Öffentlichkeit, als der wahrscheinliche Zusammenhang bekannt gegeben wurde, obwohl die Vorsichtsmaßnahmen tatsächlich bestanden hatten.

24. Das Problem wurde nicht dadurch gelöst, dass jedem Satz ein vorsichtiges Wort hinzugefügt wurde.

25. Die Menschen mussten wissen, was die Behörden glaubten, was sie nicht wussten und welche Maßnahmen von dieser Wissenslücke abhingen, denn der Wert einer Vorsichtsmaßnahme lässt sich schwer beurteilen, wenn ihr Zweck unklar ist.

26. Ein Lebensmitteleinkäufer konnte weder die Krankheitsgeschichte einer Kuh überprüfen, noch jede Zutat zurückverfolgen, noch nachprüfen, was ein Schlachthof entfernt hatte, obwohl jede dieser nicht einsehbaren Tatsachen für die Bedeutung einer offiziellen Sicherheitszusicherung von Bedeutung sein konnte.

27. Das gewöhnliche Einkaufen erforderte daher das Vertrauen in viele Fremde.

28. Wissenschaftler bewerteten einen möglichen Schadensweg, Minister legten Regeln fest, Inspektoren überprüften die Einhaltung, und Lebensmittelunternehmen mussten die Regeln in die Praxis umsetzen, sodass der Verbraucher eher auf eine Abfolge von Beurteilungen als auf das Urteil eines einzelnen Experten angewiesen war.

29. Ein Versagen an einer beliebigen Stelle konnte die am Ende dieser Kette gebotene Sicherheit zunichte machen.

30. Vertrauen machte die Kette nutzbar, ohne dass jeder Einkäufer sie neu aufbauen musste.

31. Deshalb ist es eine gemeinsame Ressource und kein privates Gefühl, das eine Person einfach für sich beanspruchen kann.

32. Wenn öffentliche Institutionen glaubwürdige Gründe dafür liefern, auf ein System zu vertrauen, können Produzenten und Verbraucher auf der Grundlage gemeinsamer Erwartungen planen, anstatt jede Mahlzeit einzeln zu überprüfen – eine Aufgabe, die für die meisten Menschen ohnehin unmöglich wäre.

33. Wenn sich diese Gründe als irreführend erweisen, reicht der Schaden über ein einzelnes Produkt hinaus.

34. Die Menschen könnten anfangen, an der nächsten Warnung, der nächsten Sicherheitsvorschrift oder dem nächsten Versprechen, dass ein Fehler behoben wird, zu zweifeln – selbst wenn die neue Warnung von anderen Experten stammt und eine andere Gefahr betrifft.

35. Ein solcher Übergriff bedeutet nicht, dass jeder Zweifel berechtigt ist.

36. Es bedeutet, dass die Art und Weise, wie eine Institution kommuniziert, die Nützlichkeit der von anderen bereitgestellten Informationen beeinflussen kann.

37. Der BSE-Fall legt mehrere Vertrauensobjekte offen, die oft in einer einzigen Frage zusammenfallen: Soll man Rindfleisch essen oder nicht?

38. Zum einen ist da das Vertrauen in ein bestimmtes Lebensmittel unter bestimmten Kontrollbedingungen.

39. Zum anderen ist da das Vertrauen in die wissenschaftliche Bewertung dessen, was die Beweislage über die Krankheit aussagen lässt.

40. Ein dritter ist das Vertrauen darauf, dass Vorschriften bei Futtermühlen, Schlachthöfen und Inspektoren als durchsetzbare Praxis ankommen und nicht nur Worte in einer ministeriellen Erklärung bleiben, da die Lebensmittelsicherheit davon abhängt, was nach der Unterzeichnung einer Verordnung geschieht.

41. Ein vierter ist das Vertrauen in die Bereitschaft einer Institution, die Öffentlichkeit zu informieren, wenn sich ihre Einschätzung ändert.

42. Diese Einschätzungen können auseinandergehen.

43. Jemand könnte die Beweise für eine Gefahr akzeptieren, aber dennoch bezweifeln, dass ein Kontrollsystem jeden Verstoß aufdeckt, oder die Arbeit eines Inspektors respektieren, während er der pauschalen Zusicherung eines Ministers misstraut.

44. Umgekehrt macht eine fehlerhafte Aussage nicht alle Maßnahmen zur Rinderkontrolle nutzlos.

45. Die Untersuchung bewertete viele Vorsichtsmaßnahmen als sinnvoll, auch wenn einige zu spät kamen oder unzureichend umgesetzt und durchgesetzt wurden.

46. Diese Unterscheidung sorgt für präzise Kritik.

47. Wenn eine Beschränkung das Risiko verringert, verliert sie ihren Wert nicht, nur weil ein Beamter die zugrunde liegende Unsicherheit schlecht beschrieben hat.

48. Wenn eine Aussage die Voraussetzung verschweigt, von der die Sicherheit abhängt, kann ihr beruhigender Ton die mangelhafte Durchsetzung nicht ausgleichen.

49. Im Mai 1990 verschärfte die Diagnose einer spongiformen Erkrankung bei einer Hauskatze die Schwierigkeit.

50. Der Befund bewies noch nicht, dass die Katze BSE von Rindern erworben hatte, geschweige denn, dass Menschen sich auf dieselbe Weise damit infizieren könnten, aber er erschütterte ein früheres Bild von klar voneinander getrennten Tierkrankheiten.

51. Er gab wissenschaftlichen Beratern und Beamten jedoch Anlass, die Annahme zu überdenken, dass die Rinderkrankheit auf ein bekanntes Muster beschränkt bleiben würde, zumal die Grundlage für diese Annahme stets eine Analogie zu Scrapie gewesen war.

52. Die Besorgnis der Öffentlichkeit war daher weder ein Beweis für eine Infektion beim Menschen noch ein Hinweis auf bloße Irrationalität.

53. Die Frage war, inwieweit die verfügbaren Beweise Beruhigung vermitteln konnten.

54. Der Untersuchungsbericht hält fest, dass die Zusicherung eines Beamten, es sei unwahrscheinlich, dass die Katze mit BSE in Verbindung stehe, über das hinausging, was die Beweislage zuließ.

55. Gleichzeitig wurde seine defensive öffentliche Reaktion im Kontext betrachtet, inmitten von Behauptungen, die ebenfalls über die Beweislage hinausgingen.

56. Die Lehre daraus ist nicht, dass jede alarmierende Interpretation das gleiche Gewicht verdient hätte.

57. Sie lautet vielmehr, dass eine Institution sowohl die Erkenntnisse als auch deren Grenzen darlegen musste, ohne beides zu einer Gewissheit zu erheben.

58. Bis 1994 betrachteten wissenschaftliche Berater das verbleibende Risiko für den Menschen als gering, unter anderem weil Schutzmaßnahmen in Kraft waren – eine Einschätzung, die eine andere Bedeutung gehabt hätte, wenn diese Maßnahmen gefehlt hätten oder in der Praxis versagt hätten.

59. Diese bedingte Einschätzung unterschied sich deutlich von der Vorstellung, dass BSE überhaupt nicht auf den Menschen übergehen könne.

60. Diese Unterscheidung war vor allem für diejenigen von Bedeutung, die nicht sehen konnten, wie die Maßnahmen wirkten.

61. Die Untersuchung ergab, dass einigen der für die Umsetzung der Vorsichtsmaßnahmen Verantwortlichen zudem nicht klar vermittelt wurde, warum die mögliche Gefahr für den Menschen von Bedeutung war – eine Lücke, die dazu führen konnte, dass eine strenge Durchsetzung weniger dringlich erschien, als es die Verordnung selbst erforderte.

62. Dieses Versäumnis konnte eine Vorschrift untergraben, noch bevor ein Verbraucher eine beruhigende Meldung im Rundfunk gehört hatte.

63. Eine Anordnung zur Entfernung von risikobehaftetem Gewebe erfordert Mitarbeiter, die ihren Zweck verstehen, Vorgesetzte, die Verstöße erkennen können, und Behörden, die bereit sind, über die Ergebnisse der Durchsetzung zu berichten; denn eine Vorsichtsmaßnahme auf dem Papier kann niemanden davor schützen, dass das Material dennoch in Lebensmittel gelangt.

64. Eine Botschaft kann eine fehlende Kontrolle nicht ersetzen.

65. Ebenso wenig kann sich eine Kontrolle selbst erklären, wenn der Öffentlichkeit mitgeteilt wird, dass die Gefahr, gegen die sie gerichtet ist, gar nicht existiert.

66. Das praktische Problem besteht darin, Fachwissen, Umsetzung und öffentliche Erläuterung aufeinander abzustimmen.

67. Die Organisationsforscher Roger Mayer, James Davis und David Schoorman haben einen nützlichen Ansatz vorgestellt, um die Eigenschaften zu unterscheiden, die Menschen bei jemandem suchen, auf den sie sich verlassen müssen.

68. Ihr Modell unterscheidet zwischen Kompetenz, Wohlwollen und Integrität.

69. Bei der Kompetenz geht es darum, ob eine Person oder Institution die betreffende Arbeit leisten kann.

70. Beim Wohlwollen geht es darum, ob sie die Interessen der auf sie angewiesenen Person ernst nimmt, während es bei der Integrität darum geht, ob ihr Verhalten den Prinzipien folgt, die sie zu vertreten vorgibt – selbst wenn das Eingeständnis von Unsicherheit politisch unangenehm ist.

71. Dies ist ein Modell der Vertrauenswürdigkeit, kein Experiment an britischen Rindfleischkonsumenten.

72. Bei sorgfältiger Anwendung zeigt es, warum exzellente Laborgutachten allein das Vertrauen in ein Lebensmittelsystem nicht sichern können.

73. Wissenschaftler mögen in der Lage sein, eine Gefahr einzuschätzen, während Inspektoren die Kapazitäten fehlen, eine Vorschrift konsequent durchzusetzen.

74. Beamte mögen kompetent sein, wirken jedoch gleichgültig, wenn sie so sprechen, als sei das Bedürfnis der Verbraucher nach einer ehrlichen Darstellung ein Ärgernis, oder wenn sie davon ausgehen, dass das Verschweigen von Komplexität an sich schon eine Form der Fürsorge sei.

75. Und eine Behörde mag zwar die Absicht haben, die Gesundheit zu schützen, untergräbt jedoch durch eine überhebliche Zusammenfassung ihr eigenes erklärtes Bekenntnis zur Offenheit, insbesondere wenn die Zusammenfassung Umstände verschweigt, die ihre eigenen technischen Berater als wesentlich erachten.

76. Die drei Ermessensentscheidungen stehen in Wechselwirkung zueinander, doch keine ersetzt die anderen.

77. Eine Institution kann nur dann Vertrauen gewinnen, indem sie die Grenzen ihres Wissens eingesteht, wenn sie auch innerhalb dieser Grenzen kompetent handelt, indem sie Vorsichtsmaßnahmen wählt, die der vermuteten Gefahr angemessen sind, und überprüft, ob die Menschen diese tatsächlich befolgen.

78. Offenheit ohne Kontrollmaßnahmen würde den Käufer zwar informiert, aber ungeschützt lassen.

79. Kontrollen ohne offene Erläuterung führen dazu, dass eine Person nicht verstehen kann, was mit den Kontrollen erreicht werden soll oder wann sie überarbeitet werden müssen, und können dazu führen, dass eine spätere Warnung eher wie eine plötzliche Kehrtwende als wie eine Aktualisierung einer bedingten Einschätzung wirkt.

80. Es geht nicht darum, Unsicherheit verschwinden zu lassen.

81. Es geht darum, festzustellen, wer handeln muss, solange Unsicherheit besteht, und wie Außenstehende das Handeln überprüfen können.

82. Im Jahr 1999 verabschiedete das Parlament das Lebensmittelstandardsgesetz und schuf damit eine eigenständige Lebensmittelstandardsbehörde, die im April 2000 ihre Arbeit aufnahm.

83. Das Gesetz stellte den Schutz der Verbraucherinteressen auf eine Stufe mit dem Schutz ihrer Gesundheit.

84. Der Gründung gingen jahrelange Bedenken hinsichtlich der Lebensmittelsicherheit und des öffentlichen Vertrauens voraus, darunter auch die BSE-Krise.

85. Die Gründung der Behörde erfolgte noch vor der Veröffentlichung des Berichts der BSE-Untersuchungskommission später im selben Jahr.

86. Es würde daher den zeitlichen Ablauf verkehren, den Bericht als Gründungsauftrag der Behörde zu bezeichnen.

87. Die Untersuchung und die neue Institution beleuchten vielmehr dieselbe Schwachstelle aus unterschiedlichen Blickwinkeln.

88. § 19 des Gesetzes ermächtigte die Behörde, wissenschaftliche Gutachten und Informationen zu veröffentlichen, die sie durch Beobachtung oder Überwachung gewonnen hatte.

89. Diese Befugnis war mit Einschränkungen verbunden, darunter Pflichten hinsichtlich geschützter Informationen und die Verpflichtung, die Vertraulichkeit gegen das öffentliche Interesse an der Offenlegung abzuwägen; daher musste die Behörde weiterhin begründen, wie sie mit der Grenze zwischen Offenheit und Geheimhaltung umging.

90. Die Veröffentlichung war eine an Bedingungen geknüpfte rechtliche Befugnis, kein Versprechen, dass jedes Dokument automatisch veröffentlicht würde.

91. Die Behörde verpflichtete sich zudem zu öffentlichen Vorstandssitzungen und zum öffentlichen Zugang zu ihren Unterlagen und Beschlüssen.

92. Das Gesetz schrieb Ziele vor, zu denen auch gehörte, Entscheidungsunterlagen und die ihnen zugrunde liegenden Informationen der öffentlichen Beurteilung zugänglich zu machen.

93. Diese Verfahren veränderten, was ein Außenstehender anfragen konnte.

94. Anstatt sich allein auf eine abschließende Sicherheitserklärung zu verlassen, konnte ein Verbraucher oder Journalist die dem Ausschuss vorliegenden Beweise, die erhaltenen Gutachten und die getroffene Entscheidung einsehen.

95. Die Unterlagen konnten dennoch unvollständig, schwer verständlich oder durch berechtigte Vertraulichkeitserfordernisse eingeschränkt sein.

96. Dennoch schafft eine öffentliche Akte einen Raum, in dem eine fehlende Annahme hinterfragt und eine spätere Änderung der Beweislage mit einer früheren Entscheidung in Verbindung gebracht werden kann.

97. Dies beweist nicht, dass das Vertrauen der Öffentlichkeit gestiegen ist, weil die Behörde gegründet wurde.

98. Keine Ausschusssitzung kann für sich genommen genaue Untersuchungen, strenge Kontrollen oder Einigkeit unter denjenigen garantieren, die unterschiedliche Kosten tragen, aber sie kann die für eine Entscheidung angeführten Gründe Fragen aussetzen, die über die eigenen Mauern der Behörde hinausgehen.

99. Offenheit wird dann sinnvoll, wenn Fragen einen Entscheidungsträger erreichen und die Antworten das tatsächliche Handeln von Inspektoren und regulierten Unternehmen beeinflussen können, anstatt als Protokoll einer Meinungsverschiedenheit abgelegt zu werden, nachdem sich die Praxis bereits verfestigt hat.

100. Es gibt einen weiteren Grund, die Offenlegung nicht als einfaches Patentrezept zu betrachten.

101. Manche Menschen misstrauen einer transparenten Institution vielleicht, weil sie bereits ein Versagen erlebt haben, während andere einer undurchsichtigen Institution vertrauen, weil die jüngsten Ergebnisse positiv waren.

102. Eine Umfrage der OECD untersucht die Erwartungen, dass öffentliche Institutionen zuverlässig, reaktionsfähig, fair, offen und von Integrität geleitet sind.

103. Diese Dimensionen beschreiben verschiedene Wege, auf denen Bürger Institutionen beurteilen.

104. Ihr Zusammenhang mit dem gemeldeten Vertrauen kann nicht belegen, dass die Veröffentlichung eines weiteren Dokuments das Vertrauen steigert oder dass eine beruhigende Botschaft ein mangelhaftes System repariert, da Wahrnehmungen auch frühere Erfahrungen, die Qualität der Dienstleistungen und politische Umstände widerspiegeln.

105. Die anspruchsvollere Frage ist, ob offengelegte Informationen es den Menschen ermöglichen, die Leistung der Institution zu überprüfen.

106. Wenn eine Behörde angibt, dass ein Produkt unter bestimmten Einschränkungen sicher ist, können Leser fragen, welche Produkte die Vorschrift abdeckt, wer die Einhaltung überprüft und was eine neue Bewertung auslösen würde.

107. Eine Antwort, die diese Bedingungen benennt, gibt Zweifeln einen greifbaren Anknüpfungspunkt.

108. Die Alternative ist nicht endloses Zögern bei jedem Kauf.

109. Es handelt sich um eine Form des Vertrauens, die weiterhin offen ist für Beweise, Beschwerden und Korrekturen.

110. Die BSE-Geschichte warnt zudem davor, berechtigte Kritik an der offiziellen Sprache in eine generelle Ablehnung des staatlichen Schutzes umzuwandeln.

111. Futtermittelbeschränkungen und die Entfernung risikobehafteter Gewebe waren Reaktionen auf eine Gefahr, die der Einzelne an der Kasse nicht kontrollieren konnte; deshalb könnte eine persönliche Entscheidung, weniger Rindfleisch zu kaufen, niemals die Überprüfung der gemeinsamen Sicherheitsvorkehrungen ersetzen.

112. Ihr Zeitpunkt und ihre Durchsetzung verdienten genau deshalb eine genaue Prüfung, weil die Regeln von Bedeutung waren.

113. Blindes Vertrauen hätte diese Schwächen verschleiert; pauschales Misstrauen hätte keinen praktikablen Ersatz für die kollektive Kontrolle geboten.

114. Vertrauen wird zu einer gemeinsamen Ressource, wenn sich viele Menschen auf dieselben Kontrollen verlassen können, ohne ihre Fähigkeit aufzugeben, diese zu hinterfragen, und wenn eine Kritik das System verbessern kann, anstatt den Skeptiker lediglich davon auszuschließen.

115. Diese Ressource kann durch eine Entscheidung erschöpft werden, deren stillschweigende Bedingungen verborgen bleiben.

116. Sie kann nur durch wiederholte Handlungen aufrechterhalten werden: durch die Veröffentlichung von Begründungen, die Nachverfolgung der Funktionsweise von Regeln, das Eingestehen eines Fehlers und Kursänderungen, wenn die Beweislage dies erfordert.

117. Keine dieser Handlungen verspricht, dass die nächste Bewertung richtig sein wird.

118. Zusammen machen sie es leichter, einen zukünftigen Fehler zu entdecken, bevor er sich zu einer weiteren Gewissheit verfestigt, an die alle glauben sollen.

119. Am 20. März 1996 veränderte die parlamentarische Erklärung die Bedeutung von Wörtern, die die Menschen bereits gehört hatten.

120. Eine vertrauenswürdige Institution hinterlässt die notwendigen Aufzeichnungen, um zu erkennen, warum sich ihre Aussagen möglicherweise erneut ändern müssen.