8.8 – A cselekvőképességet megőrző kompromisszumok – Kompromisse, die handlungsfähig bleiben

1. 1998. április 10-én, Nagypénteken a brit és az ír kormány, valamint az észak-írországi részt vevő pártok képviselői olyan megállapodást írtak alá, amely nyitva hagyta a terület legmegosztóbb kérdését.

2. Észak-Írország az Egyesült Királyságban maradna, hacsak a lakosság többsége nem járulna hozzá a változáshoz.

3. Ez nem jelentett végleges választ a hovatartozás kérdésére.

4. Az unionisták továbbra is az Egyesült Királyság mellett állhattak, míg a nacionalisták továbbra is az egyesült Írországot tűzhették ki célul, anélkül, hogy bármelyik félnek fel kellett volna adnia alkotmányos célkitűzését a kormányzás megkezdése előtt.

5. A megállapodás valami nehezebbet ért el, mint pusztán egy verbális középút megtalálását.

6. Olyan szabályokat állapított meg, amelyek alapján az egymással összeegyeztethetetlen hosszú távú célokkal rendelkező emberek addig is közösen hozhattak döntéseket.

7. Az ígéret törékeny volt.

8. A felek között továbbra is viták dúltak a fegyverek, a foglyok, a rendfenntartás és a biztonság kérdésében, és a politikai képviselők által aláírt megállapodás önmagában nem tudta garantálni, hogy a fegyveres csoportok megváltoztatják magatartásukat.

9. A kompromisszum pontosan ebben a nehéz helyzetben válik hasznossá: össze kell szerveznie a cselekvést azok között, akik még mindig nem értenek egyet, mielőtt bárki is azt állíthatná, hogy az alapvető konfliktus véget ért.

10. Arra kéri a résztvevőket, hogy mondjanak le a saját elképzeléseik egy részéről, hogy együtt tudjanak cselekedni olyan ügyekben, amelyeket a folyamatos konfrontáció – bármilyen elvi is legyen az egyes álláspontok – megakadályozna.

11. Ezeknek a engedményeknek nem kell formájukban egyenlőnek lenniük.

12. Az egyik fél elfogadhat egy jövőbeli kérdés rendezésére szolgáló eljárást, míg a másik egy jelenlegi kötelezettséget vagy a már meglévő hatalmának korlátozását.

13. A kérdés az, hogy mit tesz lehetővé a megállapodás, és ki fizeti meg az árát.

14. Az egymással szemben álló követelések egyszerű felosztása nem vette volna figyelembe az észak-írországi vita szerkezetét.

15. Az alkotmányos státusz fontos volt, de ugyanúgy fontos volt az is, hogy iskolákat lehessen működtetni, a közszolgáltatásokat lehessen irányítani, az identitásokat lehessen elismerni, és az ír határon átnyúló együttműködésre legyen lehetőség anélkül, hogy minden napi döntést a szuverenitásról szóló népszavazásként kezelnének.

16. A belfasti megállapodás több, egymással összekapcsolt intézményen keresztül foglalkozott ezekkel a kérdésekkel.

17. A választott Észak-Írországi Közgyűlés és a hatalom megosztásán alapuló Végrehajtó Testület számos belföldi kérdést szabályozna.

18. Az Észak–Dél Miniszteri Tanács fórumot biztosítana Észak-Írország és Írország közötti együttműködéshez.

19. A brit–ír testületek a két sziget közötti kapcsolatokkal foglalkoznának.

20. Egyik testület sem tudta minden vitatott kérdést ártalmatlanná tenni, de mindegyik egy meghatározott résztvevői kör számára teret biztosított olyan ügyek intézésére, amelyek egyébként ismét alkotmányos patthelyzethez vezettek volna.

21. A megállapodás elismerte azt a születési jogot is, hogy valaki britnek, írnek vagy mindkettőnek tekinthesse magát, és brit és ír állampolgársággal rendelkezhessen, így a hovatartozás kevésbé függött egyetlen alkotmányos kimeneteltől.

22. Az identitást nem átlagolták egy új kategóriává.

23. Az emberek megtarthatták azokat az elkötelezettségeiket, amelyeket a közös intézményeknek nem kellett eltörölniük.

24. Ez az egyik oka annak, hogy egy működőképes kompromisszum szigorúbb követelményeket támaszthat, mint egy egységnyilatkozat: meg kell különböztetnie azt, amiről mindenkinek együtt kell döntenie, attól, ami vitatott maradhat.

25. Az alkotmányos szabály egy további megkülönböztetést is biztosított.

26. Nem követelte a nacionalistáktól, hogy feladják a jövőbeli egyesült Írországot, és nem követelte az unionistáktól, hogy Észak-Írország többségének beleegyezése nélkül fogadják el a státuszváltozást.

27. Egy tartós konfliktust alakított át egy lehetséges jövőbeli döntésre vonatkozó szabálygá.

28. A szabály azért volt fontos, mert meghatározta, ki jogosult a változást jóváhagyni.

29. Emellett korlátozta azt is, hogy a kormány vagy bármelyik párt mit állíthatott volna úgy, mintha mindenki más nevében rendezte volna el a kérdést – ez a korlátozás éppoly fontos volt, mint az együttműködésre való felhívás.

30. Egy nyitott kérdés akkor vált kezelhetővé, amikor a rá adott válaszra vonatkozó hatáskör már nem volt teljesen nyitott.

31. Egy ilyen megállapodás több, mint egy gondosan megfogalmazott formula, amelyből mindkét fél más-más győzelmet olvashat ki, mert rendelkezéseinek a tárgyalók távozása után is irányadónak kell lenniük a magatartásra nézve.

32. Egy kompromisszumos megfogalmazás határozottnak tűnhet, miközben az első végrehajtó tisztviselőt bizonytalanságban hagyja azzal kapcsolatban, kinek a kötelezettsége kezdődik hétfőn.

33. A belfasti megállapodás megnevezte az intézményeket, a tagsági elveket és a tevékenységi területeket.

34. A fegyverek leszerelésére, a foglyokra, a biztonságra és a rendfenntartásra vonatkozó kötelezettségvállalásai olyan kérdéseket egyesítettek, amelyeket a különböző résztvevők alapvetőnek tartottak, még akkor is, ha a lépések további mérlegelést igényeltek, és nem valósíthatók meg egyszerre.

35. A kérdések összekapcsolása nem tette őket egyenértékűvé.

36. Lehetővé tette az együttműködést egy olyan csomag keretében, amelynek egyes részeit különböző választói körök előtt lehetett megvédeni.

37. Egy közös kormányhoz csatlakozni kívánó félnek szüksége lehetett biztosítékra arra, hogy a fegyverkérdést megoldják, míg egy új alkotmányos keret támogatására felkért fél hiteles változásokat követelhetett a rendfenntartás terén.

38. Az alku összeomlott volna, ha ezek a biztosítékok csupán szlogenek maradtak volna.

39. Az is összeomolhatott volna, ha az egyik fél egy nehéz kötelezettséget ürügyként használt volna fel arra, hogy minden más megígért lépést határozatlan időre visszatartson, így a csomagot hídból vétójoggá alakítva.

40. A döntő különbség az volt, hogy a befejezetlen munkát egy azonosítható folyamatba illesztették-e be, amelynek előrehaladásáért felelős személyek is voltak, vagy pedig a befejezetlen munkát befejezett eredménynek álcázták.

41. 1998. május 22-én Észak-Írországban és Írországban a választók külön-külön népszavazásokon jóváhagyták a megállapodást.

42. Észak-Írországban az érvényes szavazatok 71,1 százaléka támogatta azt.

43. A szavazás egy irányvonalat hagyott jóvá, nem pedig egy befejezett átalakulást.

44. Még létre kellett hozni az intézményeket, a tisztviselőknek hivatalba kellett lépniük, és a tartós bizalmatlansággal küzdő pártoknak továbbra is az új szabályok szerint kellett döntéseket hozniuk, amikor érdekeik ismét eltértek egymástól.

45. A hivatalos működés 1999. december 2-án vette kezdetét.

46. Az aláírás, a nyilvános jóváhagyás és a működő kormány közötti időtartam rávilágít arra, miért nem lehet egy kompromisszumot kizárólag a bejelentés alapján megítélni, még akkor sem, ha az a bejelentés rendkívüli politikai súllyal bír.

47. A kompromisszumnak túl kell élnie azt az átmenetet, amely a keretrendszer elfogadásától annak alkalmazásáig vezet.

48. Ebben az átmenetben a hatáskörök elosztása konkrét formát ölt.

49. A minisztereknek döntéseket kell hozniuk, a törvényhozóknak ellenőrizniük kell azokat, az érintetteknek pedig tudniuk kell, melyik hivatal a felelős, ha egy ígéretet megszegnek vagy egy politika kudarcot vall.

50. Ha a megállapodás minden résztvevőnek megnyugtató szavakat ad, de senkinek sem ró kötelezettséget, akkor a vitát egy tiszteletreméltóbb formában halasztotta el.

51. A halasztás néha szükséges.

52. A több idő lehetőséget adhat tárgyalásokra, ellenőrzésre vagy intézményi felkészülésre, amelyek révén a későbbi döntés megalapozottabbá válik.

53. A halasztás csak akkor érdemli ki ezt a megnevezést, ha megváltoztatja azt, amit a felek a végén tudni fognak vagy képesek lesznek tenni, ahelyett, hogy egyszerűen csak megőrizné az előnyt annak, aki a jelenben irányít.

54. Ellenkező esetben a várakozás a meglévő hatalmi elosztást kedvezményezi.

55. A belfasti megállapodás nem tudta egy csapásra rendezni a leszereléssel vagy a biztonsággal kapcsolatos minden vitát, és a korabeli résztvevőknek okuk volt arra, hogy kételkedjenek abban, vajon a kapcsolódó ígéreteket ugyanolyan ütemben fogják-e teljesíteni.

56. A megoldás az volt, hogy a kinyilvánított kötelezettségvállalásokat olyan testületekkel és eljárásokkal kombinálták, amelyek keretében azok teljesítése vitatható volt.

57. Ez valódi kockázatvállalás volt, nem pedig garancia.

58. A kudarc kockázata továbbra is azokra a lakosokra hárult, akiknek mind fizikai biztonságra, mind pedig a mindennapi életet irányítani képes kormányra szükségük volt.

59. Ezért egy ellenőrizhető köztes lépés fontosabb volt, mint egy ünnepélyes biztosíték arról, hogy a bizalom helyreállt.

60. Minden működő intézmény bizonyos mértékű kormányzási képességet tudott felmutatni, miközben a nehezebb kérdéseket további tárgyalásokra hagyta.

61. Az első évek rávilágítottak arra, hogy ez a képesség milyen korlátozott lehet.

62. A Közgyűlést 2000-ben egy időre felfüggesztették, majd 2002 októberében egy sokkal hosszabb felfüggesztés vette kezdetét.

63. Visszatért a közvetlen kormányzás, miközben a pártok a decentralizált kormányzat fennmaradásáról tárgyaltak.

64. Az a megállapodás, amely lehetővé tette a tisztségek betöltését, nem biztosította, hogy az azokat betöltő személyek továbbra is képesek legyenek együttműködni.

65. Ez a különbség fontos.

66. Egy intézményi kialakítás csökkentheti az együttműködés költségeit anélkül, hogy megszüntetné a szabályok betartásával, a biztonsággal vagy egy olyan politikai ellenfél legitimitásával kapcsolatos vitákat, akinek a részvételét egy másik fél továbbra is elfogadhatatlannak tartja.

67. Ha az eredeti megállapodást sikerként értékelnénk a felfüggesztés említése nélkül, akkor összekevernénk a tartós keretrendszert a megszakítás nélküli működéssel.

68. Ha értéktelennek neveznénk, figyelmen kívül hagynánk a későbbiekben történteket.

69. A St Andrews-i Megállapodással kapcsolatos további tárgyalások után 2007 májusában helyreállt a decentralizált kormányzás, a DUP és a Sinn Féin pedig immár a Közgyűlés legnagyobb pártjai lettek.

70. Ez a visszatérés nem bizonyította, hogy az 1998-as megállapodás önmagától végrehajtható lett volna.

71. Inkább azt mutatta, hogy egy keretrendszer elegendő struktúrát hagyhat fenn az újratárgyaláshoz egy súlyos összeomlás után.

72. A felülvizsgálat és az újratárgyalás nem jelenti azt, hogy az első kompromisszum csupán halogatás volt, feltéve, hogy a felek még mindig képesek azonosítani, mit ígértek, mi nem sikerült, és mely hatásköröket kell most gyakorolni.

73. Egy működőképes kompromisszumhoz szükség van erre a fajta emlékezetre.

74. Feljegyzések, határidők és megnevezett felelősségek nélkül minden kudarc új vitát vált ki arról, hogy a megállapodás eredetileg mit is jelentett, ami lehetővé teszi, hogy a végrehajtás kudarcai értelmezési különbségekként álcázzák magukat.

75. Ezek megléte esetén a nézeteltérés legalább egy konkrét kötelezettségre vagy intézményi javításra irányítható.

76. Az eljárások nem teszik minden vitát megoldhatóvá.

77. De megkülönböztethetik azt, hogy egy közös megállapodás keretein belül vitázzunk-e – amelynek szervezetei és eljárásai továbbra is rendelkezésre állnak –, vagy pedig minden nehéz döntéskor teljesen újat kell kitalálnunk.

78. Éppen ezért a kötelezettségvállalások csomagja többet igényel, mint a vezetők aláírását.

79. A rendőrségi reformot például nem lehet egy szerződés egyetlen mondatával végrehajtani; ehhez jogi felhatalmazásra, személyzetre, nyilvános ellenőrzésre és a gyakorlatot érintő folyamatos döntésekre van szükség.

80. A foglyok szabadon bocsátása sem törli el az erőszak által érintett emberek sérelmeit, sem garantálja az igazságosságról szóló egyetértést, még akkor sem, ha ez egy szélesebb körű politikai megállapodás részét képezi.

81. A kompromisszum egyenlőtlenül osztja el a terheket, még azok között is, akik támogatják.

82. A kompromisszum védelmezőinek képesnek kell lenniük ezeket a terheket elmagyarázni azoknak, akik viselik őket, anélkül, hogy a népszavazás eredményét úgy kezelnék, mintha az felhatalmazást adna arra, hogy ne hallgassanak meg konkrét sérelmek felmerülésekor.

83. A népszavazás demokratikus legitimitást biztosított a keretnek, de nem tette minden későbbi, a rendőrségre, az igazgatásra vagy a vitatott kötelezettségekre vonatkozó döntést olyan kérdéssé, amelyet a szavazók már eldöntöttek.

84. Egy megállapodás végrehajtása önmagában is politikai munka.

85. Ez a munka finanszírozást, független értékelést és a hatósági intézkedések megtámadásának lehetőségeit igényelheti, de ezek egyike sem helyettesítheti azt a döntést, hogy milyen védelem jár.

86. A kártérítés elviselhetővé teheti egy engedményt, ha pénz, szolgáltatások vagy intézményi garancia pótolja a tényleges veszteséget.

87. Nem teheti azonban minden sérelmet tárgyalható árrá.

88. A legszembetűnőbb példa egy olyan megállapodás, amelyet 1850-ben az Egyesült Államokban egészen más célokból kötöttek.

89. A Kongresszus öt törvényt fogadott el, amelyeket az 1850-es kompromisszum néven csoportosítottak, miután konfliktus alakult ki a rabszolgaság kérdésében az újonnan megszerzett területeken.

90. Kalifornia szabad államként csatlakozott, a rabszolga-kereskedelem pedig a Columbia Kerületben megszűnt.

91. A csomag egy szigorúbb szökött rabszolgákról szóló törvényt is tartalmazott.

92. A szövetségi tisztviselőket kötelezték, hogy segítsenek elfogni azokat, akiket szökött rabszolgának tartottak, és a törvény megtagadta tőlük a tanúskodás jogát az eljárásban, amely visszajuttathatta őket a rabszolgaságba.

93. A törvényhozók számára a csomag a regionális megosztottságon átívelő szavazatokat biztosított.

94. A rabszolgaságból megszökött emberek számára a csomag egyik központi engedménye a szabadságuk megsemmisítésére szolgáló hatékonyabb eszközt jelentette, függetlenül attól, hogy a törvényhozók hogyan írták le az érdekek állítólagos egyensúlyát.

95. Nem voltak egyenrangú felek, akik a kormányzás közös képessége érdekében feladtak volna néhány, számukra fontos politikai célkitűzést.

96. Szabadságukat mások ajánlották fel a politikai megegyezés feltételeként.

97. A különbség nem pusztán technikai jellegű.

98. Egy alku lehetővé teheti a kormányzást, és mégis megsértheti azok jogait, akiket kizártak a feltételek meghatározásából.

99. Ebben az esetben a törvény szigorúbb végrehajtása inkább fokozta a konfliktust, ahelyett, hogy tartós megoldást nyújtott volna arra a vitára, amelyet a törvényhozók intézkedések cseréjével reméltek elhárítani.

100. A két megállapodást nem lehet erkölcsileg egyenértékűvé tenni azzal, hogy mindkettőt kompromisszumnak nevezzük.

101. Összehasonlításuk rávilágít egy strukturális kérdésre, amellyel minden alkunak szembe kell néznie: ki mit engedhet meg, és kinek a nevében?

102. Egy személy lemondhat politikai preferenciájának egy részéről anélkül, hogy jogosultsága lenne más személy szabadságáról lemondani.

103. Ezt a hiányosságot semmilyen szavazati aritmetika nem orvosolja.

104. A jogok és a politikai státusz korlátokat szabnak arra, hogy a többség vagy egy koalíció mit cserélhet el az együttműködésért cserébe.

105. Ezek a korlátok maguk is vitathatók, ami miatt elengedhetetlenek a világos indokok, a hozzáférhető kifogásolási lehetőség és a gyenge alkupozíciójúak védelme, valahányszor egy javasolt megállapodás azt állítja, hogy őket képviseli.

106. Az ilyen korlátok nem teszik gyanússá minden tökéletlen megállapodást.

107. Ha az időzítés, az adminisztráció vagy a költségmegosztás tekintetében nem hajlandók kompromisszumot kötni, az szintén megelőzhető kárt eredményezhet, miközben mindkét fél a teljes győzelemre vár.

108. A lényeges kérdés az, hogy mit kell védettnek tartani, és mi változhat anélkül, hogy ez a védelem sérülne.

109. Egy csomag akkor lehet hasznos, ha összekapcsolja a engedményt annak végrehajtási eszközeivel.

110. Egy kompenzáció akkor segíthet, ha eljut azokhoz, akik a terhet viselik, és magával a terheléssel foglalkozik, ahelyett, hogy csupán azokat jutalmazná, akik aláírták, vagy elhallgattatná képviselőiket.

111. Egy ideiglenes lépés akkor segíthet, ha van határideje, felelős hatósága, és olyan bizonyítékok, amelyek alapján hatásai megítélhetők, mielőtt a következő kötelezettségvállalás esedékessé válik.

112. Ezek az eszközök nem teremtenek bizalmat, de csökkenthetik a végrehajtáshoz szükséges vak bizalom mértékét.

113. A belfasti megállapodás nem szüntette meg az Észak-Írország alkotmányos jövőjével kapcsolatos nézeteltérést.

114. Szabályt adott ennek a nézeteltérésnek, miközben létrehozott egy Közgyűlést és Végrehajtó Testületet, amelyek a státusz megváltozása előtt is döntéseket hozhattak az életet érintő kérdésekben.

115. Hosszú felfüggesztésük megmutatta, milyen gyorsan leállhat a közös működés, ha a politikai együttműködés meghiúsul.

116. Újraindításuk pedig azt mutatta, hogy egy megrongálódott megállapodás néha helyrehozható anélkül, hogy minden olyan kérdésben végleges közös meggyőződést követelnének, amelyekben a résztvevők nem értenek egyet.

117. A döntő eredmény tehát sem egy középút, sem a konfliktus végének ígérete nem volt.

118. Hanem annak a lehetősége volt, hogy újra megnyissák azt a fórumot, amelyben az ellenfeleknek meghatározott felelősségi köreik voltak, és ahol még mindig döntéseket kellett hozni.

119. Egyetlen dokumentum sem képes eltüntetni a következő vitát.

120. A kompromisszum akkor marad cselekvőképes, ha a következő vitának van hova fordulnia, van valaki, aki felhatalmazással rendelkezik arra, hogy válaszoljon rá, és van egy határ, amely körülhatárolja, mit lehet feláldozni az út során.

1. Am Karfreitag, dem 10. April 1998, unterzeichneten die britische und die irische Regierung sowie Vertreter der beteiligten nordirischen Parteien ein Abkommen, das die umstrittenste Frage des Gebiets offen ließ.

2. Nordirland würde im Vereinigten Königreich verbleiben, sofern nicht eine Mehrheit dort einer Änderung zustimmte.

3. Das war keine endgültige Antwort auf die Frage der Zugehörigkeit.

4. Unionisten konnten weiterhin das Vereinigte Königreich bevorzugen, während Nationalisten weiterhin ein vereinigtes Irland anstreben konnten, ohne dass eine der beiden Seiten ihr verfassungsrechtliches Ziel aufgeben musste, bevor die Regierungsarbeit beginnen konnte.

5. Das Abkommen leistete etwas Schwierigeres, als nur einen verbalen Mittelweg zu finden.

6. Es legte Regeln fest, nach denen Menschen mit unvereinbaren langfristigen Zielen in der Zwischenzeit gemeinsam Entscheidungen treffen konnten.

7. Das Versprechen war fragil.

8. Die Parteien standen weiterhin vor Streitigkeiten über Waffen, Gefangene, Polizeiarbeit und Sicherheit, und eine von politischen Vertretern unterzeichnete Vereinbarung konnte für sich allein nicht gewährleisten, dass bewaffnete Gruppen ihr Verhalten ändern würden.

9. Ein Kompromiss wird genau an diesem schwierigen Punkt nützlich: Er muss das Handeln von Menschen koordinieren, die sich noch immer uneinig sind, bevor irgendjemand behaupten kann, der zugrunde liegende Konflikt sei beendet.

10. Er verlangt von den Beteiligten, Teile ihres bevorzugten Kurses aufzugeben, damit sie gemeinsam etwas tun können, was eine fortgesetzte Konfrontation – so prinzipientreu jede Position auch sein mag – verhindern würde.

11. Diese Zugeständnisse müssen nicht in ihrer Form gleich sein.

12. Eine Partei kann ein Verfahren zur Beilegung einer zukünftigen Frage akzeptieren, während eine andere eine gegenwärtige Verpflichtung oder eine Einschränkung der Ausübung der Macht, über die sie bereits verfügt, akzeptiert.

13. Die Frage ist, was die Vereinbarung ermöglicht und wer den Preis dafür zahlt.

14. Eine einfache Aufteilung gegensätzlicher Forderungen hätte die Struktur des Nordirland-Konflikts verfehlt.

15. Der verfassungsrechtliche Status spielte eine Rolle, aber ebenso wichtig war die Fähigkeit, Schulen zu betreiben, öffentliche Dienste zu verwalten, Identitäten anzuerkennen und über die irische Grenze hinweg zusammenzuarbeiten, ohne jede einzelne tägliche Entscheidung als Referendum über die Souveränität zu behandeln.

16. Das Belfast-Abkommen regelte diese Angelegenheiten durch mehrere miteinander verbundene Institutionen.

17. Eine gewählte Nordirland-Versammlung und eine Exekutive auf der Grundlage der Machtteilung würden viele innenpolitische Fragen regeln.

18. Ein Nord-Süd-Ministerrat würde einen Rahmen für die Zusammenarbeit zwischen Nordirland und Irland bieten.

19. Britisch-irische Gremien würden sich mit den Beziehungen zwischen den beiden Inseln befassen.

20. Keines dieser Gremien konnte jede umstrittene Frage ausräumen, aber jedes bot einer bestimmten Gruppe von Beteiligten einen Rahmen, um Angelegenheiten zu regeln, die andernfalls wieder in die verfassungsrechtliche Pattsituation zurückfallen würden.

21. Die Vereinbarung erkannte zudem das Geburtsrecht an, sich als Brite, Ire oder beides zu identifizieren und sowohl die britische als auch die irische Staatsbürgerschaft zu besitzen, wodurch die Zugehörigkeit weniger von einem einzigen verfassungsrechtlichen Ergebnis abhängig wurde.

22. Die Identität wurde nicht zu einer neuen Kategorie verallgemeinert.

23. Die Menschen konnten Bindungen beibehalten, die von den gemeinsamen Institutionen nicht ausgelöscht werden mussten.

24. Dies ist ein Grund, warum ein tragfähiger Kompromiss anspruchsvoller sein kann als eine Einheitserklärung: Er muss unterscheiden zwischen dem, was alle gemeinsam entscheiden müssen, und dem, was umstritten bleiben darf.

25. Die verfassungsrechtliche Regelung lieferte eine weitere Unterscheidung.

26. Sie verlangte von den Nationalisten nicht, die Vision eines zukünftigen vereinigten Irlands aufzugeben, und sie verlangte von den Unionisten nicht, eine Statusänderung ohne die Zustimmung einer Mehrheit in Nordirland zu akzeptieren.

27. Sie wandelte einen langjährigen Konflikt in eine Regel für eine mögliche zukünftige Entscheidung um.

28. Die Regel war von Bedeutung, weil sie festlegte, wer Veränderungen genehmigen durfte.

29. Sie schränkte zudem ein, was entweder eine Regierung oder eine einzelne Partei im Namen aller anderen als geregelt beanspruchen konnte – eine Einschränkung, die ebenso wichtig war wie die Aufforderung zur Zusammenarbeit.

30. Eine offene Frage wurde regelbar, als die Befugnis zu ihrer Beantwortung nicht mehr gänzlich offen war.

31. Eine solche Einigung ist mehr als eine sorgfältig formulierte Formel, die es jeder Seite erlaubt, einen anderen Sieg darin zu sehen, denn ihre Bestimmungen müssen das Verhalten leiten, nachdem die Verhandlungsführer abgetreten sind.

32. Ein Kompromiss in Form einer Formel mag fest klingen, lässt aber den ersten für die Umsetzung zuständigen Beamten im Unklaren darüber, wessen Verpflichtung am Montag beginnt.

33. Das Belfast-Abkommen benannte Institutionen, Grundsätze für die Mitgliedschaft und Arbeitsbereiche.

34. Seine Verpflichtungen in Bezug auf die Entwaffnung, Gefangene, Sicherheit und Polizeiarbeit verbanden Themen, die verschiedene Teilnehmer als wesentlich erachteten, auch wenn die Schritte weitere Abwägungen erforderten und nicht alle auf einmal abgeschlossen werden konnten.

35. Die Verknüpfung von Themen machte diese nicht gleichwertig.

36. Sie ermöglichte die Zusammenarbeit im Rahmen eines Gesamtpakets, dessen einzelne Teile gegenüber unterschiedlichen Wählerschaften verteidigt werden konnten.

37. Eine Partei, die bereit war, einer gemeinsamen Regierung beizutreten, benötigte möglicherweise die Zusicherung, dass das Thema Waffen angegangen würde, während eine Partei, die gebeten wurde, einen neuen verfassungsrechtlichen Rahmen zu unterstützen, glaubwürdige Veränderungen in der Polizeiarbeit fordern könnte.

38. Die Vereinbarung würde scheitern, wenn diese Zusicherungen bloße Schlagworte blieben.

39. Er könnte auch scheitern, wenn eine Seite eine schwierige Verpflichtung als Grund dafür nutzte, alle anderen versprochenen Schritte auf unbestimmte Zeit zurückzuhalten, wodurch das Gesamtpaket von einer Brücke zu einem Veto würde.

40. Der entscheidende Unterschied bestand darin, unvollendete Arbeit einem identifizierbaren Prozess zuzuordnen, mit Personen, die für deren Vorantreiben verantwortlich waren, anstatt unvollendete Arbeit als vollendete Errungenschaft zu tarnen.

41. Am 22. Mai 1998 stimmten die Wähler in Nordirland und in Irland in getrennten Referenden der Einigung zu.

42. In Nordirland sprachen sich 71,1 Prozent der gültigen Stimmen dafür aus.

43. Die Abstimmung legitimierte einen Kurs, nicht eine abgeschlossene Transformation.

44. Es mussten noch Institutionen geschaffen werden, Amtsträger mussten ihr Amt antreten, und Parteien, zwischen denen anhaltendes Misstrauen herrschte, mussten weiterhin Entscheidungen nach den neuen Regeln treffen, wenn ihre Interessen erneut auseinander gingen.

45. Die offizielle Arbeit nahm am 2. Dezember 1999 ihren Lauf.

46. Die Zeitspanne zwischen der Unterzeichnung, der öffentlichen Zustimmung und einer funktionierenden Regierung zeigt, warum ein Kompromiss nicht allein anhand seiner ersten Ankündigung beurteilt werden kann, selbst wenn diese Ankündigung außerordentliches politisches Gewicht hat.

47. Er muss den Übergang von der Zustimmung zu einem Rahmenwerk hin zu dessen Anwendung überstehen.

48. In diesem Übergang konkretisiert sich die Verteilung der Befugnisse.

49. Minister müssen entscheiden, Gesetzgeber müssen prüfen, und die von diesen Entscheidungen Betroffenen brauchen eine Möglichkeit zu erfahren, welche Stelle verantwortlich ist, wenn ein Versprechen gebrochen wird oder eine Politik scheitert.

50. Wenn die Vereinbarung jedem Beteiligten eine beruhigende Formulierung, aber niemandem eine Verpflichtung auferlegt, hat sie die Auseinandersetzung in einer respektableren Form aufgeschoben.

51. Ein Aufschub ist manchmal notwendig.

52. Mehr Zeit kann Verhandlungen, Überprüfungen oder institutionelle Vorbereitungen ermöglichen, die eine spätere Entscheidung fundierter machen würden.

53. Eine Verzögerung verdient diese Bezeichnung nur dann, wenn sie verändert, was die Parteien am Ende wissen oder tun können, anstatt lediglich einen Vorteil für denjenigen zu bewahren, der die Gegenwart kontrolliert.

54. Andernfalls begünstigt das Abwarten die bestehende Machtverteilung.

55. Das Belfast-Abkommen konnte nicht jede Kontroverse über Abrüstung oder Sicherheit auf einen Schlag beilegen, und die damaligen Beteiligten hatten Grund zu bezweifeln, ob miteinander verknüpfte Versprechen im gleichen Tempo eingehalten würden.

56. Die Antwort darauf bestand darin, erklärte Verpflichtungen mit Gremien und Verfahren zu verbinden, in denen deren Erfüllung angefochten werden konnte.

57. Das war ein echtes Wagnis, keine Garantie.

58. Die Risiken eines Scheiterns blieben bei den Einwohnern, die sowohl physische Sicherheit als auch eine Regierung brauchten, die in der Lage war, das Alltagsleben zu regeln.

59. Ein überprüfbarer Zwischenschritt war daher wichtiger als eine feierliche Zusicherung, dass das Vertrauen wiederhergestellt worden sei.

60. Jede funktionierende Institution konnte eine gewisse Regierungsfähigkeit unter Beweis stellen, während die schwierigeren Fragen für weitere Verhandlungen offen blieben.

61. Die ersten Jahre zeigten, wie begrenzt diese Fähigkeit sein konnte.

62. Die Versammlung wurde im Jahr 2000 für einen Zeitraum ausgesetzt, und im Oktober 2002 begann eine weitaus längere Aussetzung.

63. Die direkte Herrschaft kehrte zurück, während die Parteien über das Fortbestehen der dezentralen Regierung verhandelten.

64. Eine Vereinbarung, die die Einrichtung von Ämtern ermöglichte, hatte nicht gewährleistet, dass die Personen, die diese Ämter bekleideten, weiterhin zusammenarbeiten konnten.

65. Diese Lücke ist von Bedeutung.

66. Eine institutionelle Gestaltung mag die Kosten der Zusammenarbeit senken, ohne jedoch Streitigkeiten über die Einhaltung von Vorschriften, die Sicherheit oder die Legitimität eines politischen Gegners auszuräumen, dessen Beteiligung eine andere Partei nach wie vor als unerträglich empfindet.

67. Die ursprüngliche Vereinbarung als Erfolg zu bezeichnen, ohne die Aussetzung zu erwähnen, würde einen dauerhaften Rahmen mit ununterbrochener Funktionsweise verwechseln.

68. Würde man es als wertlos bezeichnen, würde man übersehen, was danach geschah.

69. Nach weiteren Verhandlungen im Zusammenhang mit dem St.-Andrews-Abkommen wurde die dezentrale Regierung im Mai 2007 wiederhergestellt, wobei nun die DUP und Sinn Féin die größten Parteien in der Versammlung waren.

70. Diese Rückkehr bewies nicht, dass die Einigung von 1998 sich von selbst durchgesetzt hatte.

71. Es zeigte vielmehr, dass ein Rahmen genügend Struktur bieten kann, um nach einem schwerwiegenden Zusammenbruch erneut Verhandlungen aufzunehmen.

72. Überprüfung und Neuverhandlung sind kein Eingeständnis, dass der erste Kompromiss lediglich eine Verzögerung war, vorausgesetzt, die Parteien können noch erkennen, was versprochen wurde, was gescheitert ist und welche Befugnisse nun ausgeübt werden müssen.

73. Ein tragfähiger Kompromiss braucht diese Art von Erinnerung.

74. Ohne Aufzeichnungen, Fristen und benannte Zuständigkeiten führt jeder Rückschlag zu einem neuen Streit darüber, was die Vereinbarung überhaupt bedeutete, wodurch Umsetzungsversagen als Auslegungsunterschiede getarnt werden können.

75. Mit ihnen lassen sich Meinungsverschiedenheiten zumindest auf eine bestimmte Verpflichtung oder eine institutionelle Korrektur lenken.

76. Verfahren machen nicht jeden Streit lösbar.

77. Sie können jedoch den Unterschied ausmachen zwischen einer Auseinandersetzung im Rahmen einer gemeinsamen Vereinbarung, deren Gremien und Verfahren weiterhin zur Verfügung stehen, und der Notwendigkeit, jedes Mal, wenn eine schwierige Entscheidung ansteht, eine völlig neue Vereinbarung erfinden zu müssen.

78. Aus diesem Grund erfordert das Paket von Verpflichtungen mehr als nur die Unterschriften der Staats- und Regierungschefs.

79. Eine Polizeireform lässt sich beispielsweise nicht durch einen Satz in einem Vertrag umsetzen; sie erfordert gesetzliche Befugnisse, Personal, öffentliche Kontrolle und fortwährende Entscheidungen über die Praxis.

80. Auch die Freilassung von Gefangenen beseitigt weder die Verletzungen der von Gewalt betroffenen Menschen noch garantiert sie Einigkeit über Gerechtigkeit, selbst wenn sie Teil einer umfassenderen politischen Einigung ist.

81. Kompromisse verteilen die Lasten ungleichmäßig, selbst unter denjenigen, die sie unterstützen.

82. Seine Befürworter müssen in der Lage sein, diese Lasten denjenigen zu erklären, die sie tragen, ohne das Ergebnis des Referendums als Erlaubnis zu betrachten, nicht mehr zuzuhören, wenn konkrete Missstände zutage treten.

83. Die Volksabstimmung verlieh dem Rahmen demokratische Legitimität, verwandelte jedoch nicht jede spätere Entscheidung über Polizeiarbeit, Verwaltung oder umstrittene Verpflichtungen in eine Angelegenheit, die bereits von den Wählern geklärt worden wäre.

84. Die Umsetzung einer Vereinbarung ist an sich schon politische Arbeit.

85. Diese Arbeit kann Finanzmittel, unabhängige Begutachtung und Möglichkeiten zur Anfechtung behördlicher Maßnahmen erfordern; nichts davon kann jedoch die Entscheidung darüber ersetzen, welche Schutzmaßnahmen geschuldet sind.

86. Eine Entschädigung kann ein Zugeständnis erträglich machen, wenn Geld, Dienstleistungen oder eine institutionelle Garantie einen tatsächlichen Verlust ausgleichen.

87. Sie kann jedoch nicht jeden Schaden zu einem verhandelbaren Preis machen.

88. Das deutlichste Beispiel ist eine Vereinbarung, die 1850 in den Vereinigten Staaten zu ganz anderen Zwecken geschlossen wurde.

89. Der Kongress verabschiedete fünf Gesetze, die als „Kompromiss von 1850“ zusammengefasst wurden, nachdem es in neu erworbenen Territorien zu Konflikten über die Sklaverei gekommen war.

90. Kalifornien trat als freier Staat bei, und der Sklavenhandel wurde im District of Columbia beendet.

91. Das Paket umfasste auch ein verschärftes Gesetz über entflohene Sklaven.

92. Bundesbeamte waren verpflichtet, bei der Festnahme von Personen mitzuwirken, die als entflohene Sklaven gemeldet wurden, und das Gesetz verwehrte diesen Personen das Recht, in dem Verfahren auszusagen, das sie wieder in die Knechtschaft zurückbringen könnte.

93. Für die Gesetzgeber sicherte das Gesetzespaket Stimmen über regionale Grenzen hinweg.

94. Für Menschen, die der Sklaverei entkommen waren, bedeutete eine der zentralen Zugeständnisse einen mächtigeren Apparat zur Zerstörung ihrer Freiheit – ganz gleich, wie die Gesetzgeber das vermeintliche Gleichgewicht der Interessen beschrieben.

95. Sie waren keine gleichberechtigten Parteien, die einen Teil ihrer bevorzugten politischen Ziele gegen eine gemeinsame Regierungsfähigkeit eintauschten.

96. Ihre Freiheit wurde von anderen als Bedingung für eine politische Einigung angeboten.

97. Der Unterschied ist keine Formsache.

98. Ein Kompromiss kann die Regierungsführung ermöglichen und dennoch die Rechte derjenigen verletzen, die von der Festlegung seiner Bedingungen ausgeschlossen sind.

99. In diesem Fall verschärfte die strengere Durchsetzung des Gesetzes den Konflikt eher noch, anstatt eine dauerhafte Lösung für den Streit zu bieten, den die Gesetzgeber durch einen Austausch von Maßnahmen einzudämmen hofften.

100. Die beiden Vereinbarungen können nicht moralisch gleichgesetzt werden, indem man beide als Kompromisse bezeichnet.

101. Ihr Vergleich offenbart eine strukturelle Frage, mit der sich jede Vereinbarung auseinandersetzen muss: Wer darf was zugestehen, und in wessen Namen?

102. Eine Person kann auf einen Teil ihrer politischen Präferenz verzichten, ohne die Befugnis zu haben, die Freiheit einer anderen Person aufzugeben.

103. Keine Stimmenarithmetik kann diesen Mangel beheben.

104. Rechte und politische Stellung setzen Grenzen dafür, was eine Mehrheit oder eine Koalition im Gegenzug für Zusammenarbeit eintauschen darf.

105. Diese Grenzen können selbst angefochten werden, was klare Begründungen, eine zugängliche Anfechtungsmöglichkeit und den Schutz derjenigen mit geringer Verhandlungsmacht unverzichtbar macht, wann immer eine vorgeschlagene Einigung behauptet, für sie zu sprechen.

106. Solche Grenzen machen nicht jede unvollkommene Vereinbarung verdächtig.

107. Die Weigerung, Kompromisse hinsichtlich des Zeitplans, der Umsetzung oder der Kostenaufteilung einzugehen, kann ebenfalls dazu führen, dass ein vermeidbarer Schaden bestehen bleibt, während jede Seite auf einen vollständigen Sieg wartet.

108. Die entscheidende Frage ist, was geschützt bleiben muss und was sich ändern kann, ohne diesen Schutz zu untergraben.

109. Ein Gesamtpaket kann hilfreich sein, wenn es ein Zugeständnis mit den Mitteln zu dessen Umsetzung verknüpft.

110. Ein Ausgleich kann hilfreich sein, wenn er die Menschen erreicht, die eine Last tragen, und die Last selbst angeht, anstatt lediglich diejenigen zu belohnen, die unterzeichnet haben, oder das Schweigen ihrer Vertreter zu erkaufen.

111. Ein vorläufiger Schritt kann helfen, wenn er einen Termin, eine zuständige Behörde und Anhaltspunkte enthält, anhand derer seine Auswirkungen beurteilt werden können, bevor die nächste Verpflichtung fällig wird.

112. Diese Instrumente können kein Vertrauen schaffen, aber sie können das Maß an blindem Vertrauen verringern, das die Umsetzung erfordert.

113. Das Belfast-Abkommen hat die Meinungsverschiedenheiten über die verfassungsrechtliche Zukunft Nordirlands nicht beseitigt.

114. Es gab diesen Meinungsverschiedenheiten einen Rahmen und schuf gleichzeitig eine Versammlung und eine Exekutive, die bereits vor einer Statusänderung Entscheidungen über das Leben treffen konnten.

115. Ihre lange Aussetzung zeigte, wie schnell gemeinsame Strukturen zum Erliegen kommen können, wenn die politische Zusammenarbeit scheitert.

116. Ihre Wiedereinsetzung zeigte, dass eine beschädigte Vereinbarung manchmal repariert werden kann, ohne dass eine endgültige gemeinsame Überzeugung zu jedem Thema erforderlich ist, bei dem sich die Beteiligten uneinig sind.

117. Die entscheidende Errungenschaft war daher weder ein Mittelweg noch ein Versprechen, dass der Konflikt beendet sei.

118. Es war die Möglichkeit, eine Kammer wieder zu eröffnen, in der die Gegner klare Zuständigkeiten hatten und noch Entscheidungen getroffen werden mussten.

119. Kein Dokument kann den nächsten Streit verschwinden lassen.

120. Ein Kompromiss bleibt handlungsfähig, wenn dieser nächste Streit einen Ort hat, an den er sich wenden kann, jemanden, der befugt ist, darauf zu antworten, und eine Grenze dafür, was dabei geopfert werden darf.