11.1 – Klímapolitika a halogatás és a döntéshozatal között – Klimapolitik zwischen Verzögerung und Festlegung

1. 2006 áprilisában nyilvánosságra kerültek az európai új szén-dioxid-piac első hitelesített kibocsátási adatai.

2. Néhány napon belül a kibocsátási kvóta ára a felére esett.

3. A légkör azon a héten nem lett biztonságosabb; a kereskedők megtudták, hogy a piacon több kibocsátási engedély volt, mint amennyire a rendszerbe bevont üzemeknek szükségük volt .

4. A kísérleti időszakban az európai kormányok olyan becslések alapján osztották szét a kibocsátási jogokat, amelyek még azelőtt készültek, hogy összehasonlítható, hitelesített kibocsátási adatok álltak volna rendelkezésre, és minden kormánynak megvolt az oka arra, hogy megvédje a saját tervének hatálya alá tartozó iparágakat .

5. A közzétett adatok feltárták azoknak a becsléseknek a gyengeségét, amelyek egy egész kontinensre kiterjedő piacot alakítottak ki .

6. A piac feltárta a kudarcot; nem tudta kijavítani a saját szabályait.

7. Az éghajlat-politika két órával szembesül, és csak az egyiket lehet jogszabályokkal visszaállítani .

8. A tisztviselők módosíthatják a kibocsátási jogok elosztásának szabályait, miután rájönnek, hogy azok túl sokat adnak ki .

9. A döntéshozatal ideje alatt kibocsátott szén-dioxid tovább növeli az emberiség hozzájárulását a globális felmelegedéshez.

10. Az Európai Unió kibocsátáskereskedelmi rendszere 2005-ben indult egy egyszerű ötlettel: határozzanak meg egy átfogó határértéket a rendszer hatálya alá tartozó kibocsátásokra, és ezen belül bocsássanak ki kereskedhető kibocsátási jogokat.

11. Egy kibocsátási jog egy metrikus tonna szén-dioxidra, illetve más gázok esetében azok egyenértékére vonatkozott, és az üzemek a hitelesített kibocsátásuknak megfelelő jogokat adták le .

12. Az első fázisban a rendszer a villamosenergia-termelésből és az energiaigényes iparból származó szén-dioxid-kibocsátást fedte le .

13. Az üzemeltetők jelentették a kibocsátásokat, és külső ellenőrzések állapították meg azokat az adatokat, amelyek alapján a kibocsátási jogállományukat értékelni lehetett.

14. Ha egy üzemeltető olcsón tudta csökkenteni a kibocsátást, kevesebb kibocsátási jogra volt szüksége, és a felesleget eladhatta; egy másik, akinek magasabb azonnali költségei voltak, megvásárolhatta ezeket a jogokat, ahelyett, hogy nagyobb költségek mellett hajtotta volna végre ugyanazt a csökkentést .

15. A kereskedelem átirányíthatta a csökkentés helyszínét, míg a felső határ korlátozta a rendszer által lefedett kibocsátások teljes mennyiségét, feltéve, hogy a kibocsátott jogok száma valóban korlátozott volt.

16. Ez a mechanizmus a szűkösséget igényli.

17. Amikor a kibocsátási jogok bőségesebbek, mint a fedezniük szükséges kibocsátás, egy üzem jelentős változtatások nélkül is megfelelhet a követelményeknek, és a kibocsátási engedély jelentősen veszít az értékéből .

18. A 2006-os adatok a piacon lévő létesítmények kibocsátását mérték; nem mérték az éghajlati veszély súlyosságát.

19. A befektetők reagáltak a bejelentett kibocsátások és a kibocsátási jogok közötti különbségre .

20. E jogok lejárati ideje is beépült a kísérleti program kialakításába.

21. A 2005–2007-es szakaszból megmaradt, fel nem használt kibocsátási jogokat nem lehetett átvinni a második szakaszba, így a többlet nem tudta megőrizni az értékét azzal, hogy a jövőbeli szűkösségre várt.

22. 2007-re az első szakasz kibocsátási jogainak ára közel nullára esett vissza.

23. Ez az összeomlás pontosan a kísérleti piacról árult el valamit, a szén-dioxid fizikájáról viszont alig.

24. Még egy tökéletesen működő kibocsátási piac sem határozhatná meg, hogy a választók és a kormányok mennyire fogadják el a globális felmelegedést, mert a határérték kiválasztása a jövőbeli károkról és a jelenbeli áldozatokról szóló megítéléseket is igényel.

25. A korai európai rendszer az erőművekre és az energiaigényes iparra terjedt ki, így számos más kibocsátási forrás kívül maradt a piac kibocsátási korlátján .

26. Az ár sem tudta önmagában megmagyarázni, hogy az egyes vállalatok a rendszer nélkül mennyit bocsátottak volna ki .

27. Az üzemanyagárak, a termelés, egyéb szabályok és a rendelkezésre álló berendezések is befolyásolják a kibocsátást, gyakran egyszerre, így a mért összkibocsátás csökkenése nem tulajdonítható automatikusan egyetlen piaci reformnak.

28. Az árcsökkenésből levonható hasznos tanulság szűkebb körű és nagyobb kihívást jelentő volt.

29. A megbízható adatok nélkül kiválasztott felső határ látszólagos korlátozást teremthet, miközben túl sok kibocsátási jogot biztosít ahhoz, hogy kötelező érvényű legyen, különösen akkor, ha a jogokat kiosztó hatóságok szabályozott vállalatok nyomásának vannak kitéve .

30. A kísérleti program mindazonáltal létrehozott egy rendszert a hatály alá tartozó létesítmények kibocsátásának mérésére, jelentésére és ellenőrzésére, amelynek köszönhetően a hatóságok olyan adatokkal rendelkeztek, amelyek alapján később kifogást emelhettek a kibocsátási jogok elosztási tervei ellen.

31. Ez az új mérési kapacitás lehetővé tette egy jobban megalapozott kibocsátási felső határ megállapítását a következő kereskedelmi időszakra .

32. A Bizottság ezeket az ellenőrzött adatokat használta fel a következő kereskedelmi időszakra vonatkozó, szigorúbb felső határt előirányzó nemzeti tervek értékelésekor .

33. A korrekció nem szüntette meg a nemzeti érdekeket, de közös bizonyítékalapot biztosított a Bizottság számára a javasolt kibocsátási jogok elbírálásához, ahelyett, hogy teljes mértékben azokra az előrejelzésekre támaszkodott volna, amelyeket éppen azok a kormányok szolgáltattak, amelyek a kibocsátási jogokat igényelték.

34. 2013-tól egy egységes, uniós szintű kibocsátási felső határ váltotta fel a korábbi nemzeti felső határok gyűjteményét, és az aukciós eljárás vált a kibocsátási egységek elosztásának alapértelmezett módjává .

35. A felső határ megállapításának jogköre az uniós szintre került át.

36. A kibocsátási egységek eladása – ahelyett, hogy azok nagy részét ingyen osztották volna ki – azt is megváltoztatta, hogy ki kapta meg azok kezdeti értékét, mivel a bevételek a szabályozott vállalatok számára ingyenes jogok formájában történő elsődleges elosztás helyett a hatóságokhoz kerülhettek.

37. Egyik változást sem szabad összetéveszteni a már kibocsátott kibocsátások utólagos levonásával .

38. A 2008-as gazdasági válságot követően a csökkenő gazdasági tevékenység mérsékelte a kibocsátási jogok iránti keresletet, és hozzájárult egy másfajta többlet kialakulásához, amely a kísérleti program allokációs hibájának korábbi kijavítása ellenére is fennmaradt .

39. A megfeleléshez rendelkezésre álló nemzetközi kreditek is hozzájárultak ehhez .

40. Az alacsony ár oka megváltozhat akkor is, ha a grafikon ismerősnek tűnik, ami azt jelenti, hogy a megoldásnak a túlkínálat tényleges forrását kell kezelnie, ahelyett, hogy egy korábbi korrekciót ismételne meg .

41. Az európai törvényhozók 2015-ben megállapodtak egy piaci stabilitási tartalékról, amely 2019-ben kezdte meg működését .

42. A szabályok szerint a forgalomban lévő kibocsátási egységek száma határozza meg, hogy a jövőbeli aukciós mennyiségeket csökkentik-e vagy kiegészítik-e, anélkül, hogy minden évben új politikai alkudozásra lenne szükség .

43. A kibocsátási egységek tartalékba helyezése megváltoztatja azok időzítését és azonnali rendelkezésre állását; későbbi szabályok egyes egységeket véglegesen érvényteleníthetnek is .

44. Ezek különálló intézkedések .

45. A tartalék nem ígéret arra, hogy a kibocsátási egységek ára egy bizonyos szinten marad, és a szigorúbb kibocsátási határ egy külön politikai döntés .

46. A piaci szabályok képesek felszívni a mérsékelt többletet, míg a választott intézményeknek továbbra is el kell dönteniük, hogy milyen kibocsátási szintet szándékoznak engedélyezni, és hogyan változzon ez a szint az idő múlásával .

47. Egy eszköz kijavítása és egy cél kitűzése különböző feladatok.

48. Ha az alacsony árat úgy kezelik, mintha az a globális felmelegedés ártalmatlanságának bizonyítéka lenne, akkor egy politikai hibát természeti tényként tálalnak.

49. Ha egy későbbi reformot annak bizonyítékaként kezelnek, hogy az egész politika optimális, akkor a hatályra, a költségekre és a méltányosságra vonatkozó folyamatos kérdések túl könnyen eltűnnek .

50. Az a bizonyíték, hogy a szén-dioxid felmelegíti a bolygót, nem függ sem az egyik, sem a másik kereskedelmi szabályról szóló ítélettől .

51. Az Éghajlatváltozási Kormányközi Testület megállapítja, hogy az emberi tevékenységek egyértelműen okozták a globális felmelegedést, és hogy a kumulatív szén-dioxid-kibocsátás nagyban meghatározza annak hosszú távú mértékét .

52. Ebben az értelemben a fontos összeg nem egy adott év kibocsátása önmagában, hanem az idő során kibocsátott mennyiség, mert a további szén-dioxid hozzájárul a felmelegedéshez akkor is, ha egy későbbi év kibocsátása már csökkenni kezdett .

53. A késleltetett csökkentés nagyobb kumulatív hozzájárulást eredményezhet, még akkor is, ha később ambiciózus célt hirdetnek meg, mivel a közbeeső kibocsátások nem tűnnek el attól, hogy a kormány új határidőt ír be a törvénybe.

54. A késleltetés után ugyanazon kumulatív határérték fenntartása gyorsabb vagy mélyebb csökkentéseket igényel a fennmaradó idő alatt .

55. A tudomány nem választ ki egy adott kazánt vagy vonatot .

56. De elmondja a döntéshozóknak, hogy miért jelent már önmagában is következményekkel járó döntést a hibátlan technikai előrejelzésre való várakozás .

57. A regionális csapadékmennyiség, a hőhatásnak való kitettség, a gazdasági károk és az egyes megoldások hatékonysága továbbra is kevésbé bizonyos, mint a felmelegedés általános iránya, mivel a helyi körülmények és az emberi reakciók alakítják a globális változás következményeit .

58. Ezek a bizonytalanságok befolyásolják a tervezést és a védelmet; nem érvénytelenítik a megállapított fizikai mechanizmust .

59. A kibocsátási határérték szilárd lehet, miközben az elérése módja nyitott marad a felülvizsgálatra, ahogyan az árak, a technológiák és a mért eredmények változnak .

60. Ez a kombináció rendszeres ellenőrzést igényel, mivel a rugalmas módszer a tétlenség ürügyévé válik, ha senkinek sem kell magyarázatot adnia arra, miért nem sikerült elérni az ígért csökkentést .

61. A módszerekkel kapcsolatos nyitottság azonban csak akkor értékes, ha a határérték elég hiteles ahhoz, hogy olyan döntéseket alakítson ki, amelyeket évekkel azelőtt hoznak meg, hogy azok hatásai ismertté válnának.

62. Nagy-Britannia 2008-as éghajlatváltozási törvénye egy másfajta kötelezettségvállalással teszteli ezt az egyensúlyt.

63. A törvény előírja a kormány számára, hogy minden egymást követő ötéves időszakra szén-dioxid-költségvetést állapítson meg, és az ország nettó szén-dioxid-mérlegét e határon belül tartsa, így a távoli célt egy sor közelebbi kötelezettségvállalássá alakítva.

64. Itt a költségvetés egy meghatározott időszakra korlátozza az Egyesült Királyság nettó szén-dioxid-mérlegét; nem ír elő technológiát, és nem jósolja meg a tényleges kibocsátást .

65. Ez sem azonos azzal a globális fennmaradó szén-dioxid-költségvetéssel, amelyet a klímatudósok használnak a jövőbeli szén-dioxid-kibocsátás és a felmelegedési küszöbérték összekapcsolására .

66. Mindkét koncepció a felhalmozódással foglalkozik, de különböző kérdésekre ad választ.

67. Az egyik a nemzeti kormány saját jogszabályai szerinti kötelezettségét határozza meg; a másik pedig az országok és generációk közötti fizikai korlátot írja le .

68. A brit törvény létrehozott egy független Klímaváltozási Bizottságot is, amely tanácsot ad a költségvetésekkel kapcsolatban és értékeli az előrehaladást, elválasztva a szakértői értékelést azoktól a miniszterektől, akiknek a költségvetést életbe kell léptetniük és annak teljesítéséért felelniük kell.

69. A bizottság tanácsai nyilvánosságra kerülnek, mielőtt a miniszterek meghozzák azokat a döntéseket, amelyekért továbbra is felelősséggel tartoznak.

70. 2020 decemberében a bizottság a hatodik költségvetésre vonatkozó ajánlása a 2033-tól 2037-ig terjedő időszak kibocsátásait érintette, így a döntéshozóknak jóval azelőtt javaslatot tett a határértékre, hogy az érintett beruházások nagy része megvalósulna.

71. Ez a távlat túlmutat egy kormány szokásos hivatali idején .

72. A kormány választhat a kibocsátáscsökkentési módszerek közül, de nem állíthatja őszintén, hogy egy ötéves költségvetést pusztán egy vonzó terv közzétételével teljesített .

73. A nyilvános beszámolók teszik lehetővé ezt az összehasonlítást .

74. A törvény meghatározza a célt anélkül, hogy minden épületbe egyetlen gépet is beépítene, így a kormányok a bizonyítékok javulásával módosíthatják az intézkedéseket .

75. Ez hasznos válasz arra a félelemre, hogy a hosszú távú elkötelezettség szükségszerűen technológiai merevséget jelent .

76. Ugyanakkor ez egy hiányos válasz is.

77. A jogi felső határ nem szigeteli a lakásokat, nem képezi ki a munkavállalókat, és nem garantálja, hogy a cél elérésére bejelentett intézkedések működni fognak, különösen akkor, ha a végrehajtás attól függ, hogy a háztartások és a vállalatok olyan beruházásokat hajtsanak végre, amelyeket egyedül nem tudnak finanszírozni.

78. Egy független bizottság feltárhatja a költségvetés és a politika közötti szakadékot, de önmagában nem tudja azt áthidalni .

79. Továbbra is a miniszterek döntik el, mely intézkedéseket javasolnak, hogyan finanszírozzák azokat, és hogyan magyarázzák el a költségeket az érintetteknek, akiknek a változásra való képessége akár egy régión belül is jelentősen eltérhet .

80. A politikai elszámoltathatóság éppen azért fontos, mert a szakmai tanácsok nem tudják eldönteni ezeket a választásokat.

81. Vegyünk példának egy háztartást, amely csak hitelfelvétellel tudja kicserélni a régi fűtési rendszerét .

82. Az üzemanyagárak vagy a szabványok változása gyorsan megváltoztathatja a lehetőségeit, miközben a már megvásárolt berendezés évekig működhet, és a fennmaradó megtakarításai túl csekélyek lehetnek ahhoz, hogy egy másikat fizessenek ki .

83. Egy nagyobb vállalat esetében a megfelelő kérdés az lehet, hogy egy költséges üzem az élettartama alatt versenyképes marad-e, ha az energiaárak, a kereskedelmi feltételek és a kibocsátási szabályok mind megváltoznak, mielőtt az üzem megtérülne .

84. Egyik csoport sem éli meg az állami költségvetést elvont, ötéves összegként .

85. Ha a törvényhozók gyors változást követelnek meg megvalósítható finanszírozás vagy alternatívák nélkül, a jogi célkitűzés papíron maradhat, miközben a terhek azokra koncentrálódnak, akik a legkevésbé képesek alkalmazkodni .

86. Ha minden változást addig halasztanak, amíg az összes költség eltűnik, a kimaradt csökkentések ehelyett felhalmozódnak .

87. A konfliktus arról szól, ki fizet és mikor.

88. Az EU kibocsátáskereskedelmi rendszere egy kapcsolódó elosztási problémát tár fel .

89. A rendszer korai szakaszában a kibocsátási jogok többségét ingyen osztották ki, és egyes vállalatok továbbra is be tudták építeni azok piaci értékét az árakba, így az ingyenes allokáció nem feltétlenül védte meg a fogyasztókat a szén-dioxid-kibocsátás költségeitől .

90. A kibocsátási jognak gazdasági értéke volt akkor is, ha egy vállalat azt ingyen kapta.

91. Az árverés megváltoztatta ezt a kezdeti elosztást, de önmagában nem adott választ arra, hogy a közbevételeket hogyan kell felhasználni, vagy ki viseli végső soron a magasabb költségeket – ezek olyan kérdések, amelyek a kereskedelmi rendszer keretein túlmutató politikai döntéseket igényelnek .

92. A költségek több úton is eljutnak a háztartásokhoz .

93. Emiatt mind az árjelzésnek, mind a nemzeti költségvetésnek szüksége van olyan bizonyítékokra, amelyek a főbb számadatokon túlmutató hatásokat is bemutatják, beleértve azt is, hogy az emberek megengedhetik-e maguknak azokat a cseréket, amelyeket a politika feltételez.

94. Az éves kibocsátási jelentésekből kiderül, hogy a szabályozás alá tartozó források vagy az ország közeledik-e a határértékhez .

95. Az energiaszámlákkal, a foglalkoztatással és a hőhatásnak való kitettséggel kapcsolatos információk azt mutatják, kinek a megbirkózási képessége változik a folyamat során, míg a kibocsátási adatok önmagukban nem árulnak el semmit arról, hogy ezeket a terheket méltányosan osztják-e el .

96. Ezek a mérőszámok különböző feladatokat látnak el.

97. Ugyanez a probléma földrajzi változatban is fennáll.

98. A szén-dioxid globálisan keveredik, míg a kibocsátási felső határ vagy a nemzeti kibocsátási keret megállapításának jogköre továbbra is a kormányok között oszlik meg, amelyek mindegyike elsősorban a saját joghatósága alá tartozó embereknek tartozik elszámolással .

99. Az országok egyenlőtlen mértékben járultak hozzá a felhalmozódott kibocsátáshoz, és egyenlőtlen erőforrásokkal rendelkeznek az infrastruktúra átalakításához vagy a lakosság védelméhez, így az azonos kötelezettségek nem feltétlenül jelentenének összehasonlítható erőfeszítést vagy nyújtanának összehasonlítható biztonságot.

100. Egy joghatóságon belüli kibocsátáscsökkentés máshol élő embereknek és a még meg nem született embereknek is hasznára válhat, akiknek nincs szavazati joguk a mai kibocsátási kvóták elosztásáról szóló döntésben.

101. A mai költségeket könnyebb megnevezni .

102. Ez az aszimmetria segít megmagyarázni, miért lehet politikailag nehéz egy kollektíven ésszerű határérték elosztása .

103. Ez nem törli el azok érdekeit, akik jelenlegi és jövőbeli káros hatásoknak vannak kitéve.

104. A hővédelem és az árvízvédelmi tervezés már kialakulóban lévő vagy nehezen elkerülhető kockázatokra reagál, és kialakításuk a helyi kitettségtől függ.

105. Ezek szűkös erőforrásokról szóló döntéseket igényelnek, különösen ott, ahol a szegényebb lakosoknak kevesebb lehetőségük van a költözésre vagy a vagyon védelmére .

106. Az alkalmazkodás nem teheti ártalmatlanná a folyamatos szén-dioxid-kibocsátást, ahogyan a mérséklés sem mentheti meg minden közösséget a már folyamatban lévő hatásoktól, mert a két erőfeszítés ugyanazon probléma különböző részeire hat.

107. Ha ezeket egymást kiegészítő intézkedéseknek tekintjük, akkor két különböző felelősség is szem előtt marad.

108. A határozott politika ezért többet igényel, mint a véleményváltoztatás szabadságát.

109. Szüksége van egy olyan kibocsátási korlátozásra, amely elég erős ahhoz, hogy befolyásolja a beruházásokat, megbízható mérési módszerekre, amelyek feltárják a hibákat, valamint olyan eljárásokra, amelyek képesek a szabályok felülvizsgálatára, ha a bizonyítékok megváltoznak.

110. A döntő különbség a kijavítható szabály és annak fizikai következményei között van.

111. Az EU szigoríthatna egy későbbi kibocsátási felső határon, miután megismerte a hitelesített kibocsátási adatokat, de a korábbi kibocsátási jogok többlete nem alakítható át korábbi korlátozássá, még akkor sem, ha a piac jelenleg magasabb árat mutatna.

112. Nagy-Britannia módosíthatja a kibocsátási keret betartásához alkalmazott intézkedéseket, míg egy elmulasztott időszakot nem lehet újra teljesíteni a korábban fennálló feltételek mellett, beleértve az adott időszak alatt a kibocsátások által létrehozott légköri viszonyokat is .

113. Egyik példa sem támasztja alá egy minden országra vagy szektorra érvényes, univerzális képlet létezését.

114. A kereskedelem a végrehajtható nyomon követéstől és a valóban szűkös kibocsátási jogok kínálatától függ; a törvényben előírt kibocsátási keret a hiteles végrehajtástól és a nyilvános ellenőrzéstől függ, mivel egy törvény leírhat egy határértéket anélkül, hogy előidézné a betartásához szükséges beruházásokat.

115. Mindkét rendszer kudarcot vallhat, ha a politikai hatóságok a mérést a megítélés helyettesítőjeként kezelik.

116. Tanulhatnak anélkül is, hogy úgy tennének, mintha minden kötelezettségvállalás eldobható lenne.

117. A legnehezebb tervezési döntés az, hogy hol húzzák meg a kötelező határt: szigorúan a kumulatív kibocsátások körül, vagy inkább ideiglenesen az azok csökkentésére használt konkrét eszközök körül .

118. Ez a felosztás továbbra is azoknak a személyeknek hagyja a vitatott döntéseket az ütemről és a méltányosságról, akiket ténylegesen felelősségre lehet vonni, ahelyett, hogy a vitát egy árdiagramra vagy egy szakértői bizottságra bíznák.

119. A nyilvántartási képernyőn a kibocsátási jog egy olyan bejegyzés, amelyet a törvényhozók átalakíthatnak, visszatarthatnak vagy törölhetnek.

120. Az annak keretében kibocsátott szén-dioxid már bekerült egy másik főkönyvbe, amelyben a későbbi módosítások nem tudják pótolni az elveszett időt, bármilyen ügyesen is fogalmazzák meg a következő szabályt.

1. Im April 2006 wurden die ersten verifizierten Emissionszahlen aus dem neuen europäischen CO₂-Markt veröffentlicht.

2. Innerhalb weniger Tage war der Preis für ein Emissionszertifikat um die Hälfte gefallen.

3. Die Atmosphäre war in dieser Woche nicht sicherer geworden; die Händler hatten erfahren, dass der Markt mehr Emissionsrechte enthielt, als die unter den Plan fallenden Anlagen benötigten.

4. Für die Pilotphase hatten die europäischen Regierungen die Zertifikate auf der Grundlage von Schätzungen zugeteilt, die erstellt worden waren, bevor vergleichbare, verifizierte Emissionsdaten vorlagen, und jede Regierung hatte Grund, die unter ihren Plan fallenden Industriezweige zu schützen .

5. Die veröffentlichten Zahlen deckten die Schwäche der Schätzungen auf, die einen kontinentweiten Markt geprägt hatten .

6. Der Markt offenbarte das Versagen; er war nicht in der Lage, seine eigenen Regeln zu korrigieren.

7. Die Klimapolitik steht vor zwei Uhren, und nur eine davon kann durch Gesetzgebung zurückgestellt werden .

8. Behörden können eine Zuteilungsregel überarbeiten, nachdem sie festgestellt haben, dass sie zu viel verschenkt .

9. Das Kohlendioxid, das während ihrer Beratungen freigesetzt wird, trägt zum menschlichen Beitrag zur Erwärmung bei.

10. Das Emissionshandelssystem der Europäischen Union begann 2005 mit einer einfachen Idee: Festlegung einer Gesamtgrenze für die erfassten Emissionen und Vergabe handelbarer Rechte innerhalb dieser Grenze .

11. Ein Zertifikat berechtigte zum Ausstoß einer metrischen Tonne Kohlendioxid oder dessen Äquivalent bei anderen erfassten Gasen, und die Anlagen gaben Zertifikate in Höhe ihrer nachgewiesenen Emissionen ab.

12. In der ersten Phase umfasste das System Kohlendioxid aus der Stromerzeugung und der energieintensiven Industrie .

13. Die Betreiber meldeten ihre Emissionen, und durch externe Überprüfungen wurden die Zahlen ermittelt, anhand derer ihr Zertifikatsbestand bewertet werden konnte.

14. Konnte ein Betreiber seine Emissionen kostengünstig reduzieren, benötigte er weniger Zertifikate und konnte den Überschuss verkaufen; ein anderer, der mit höheren unmittelbaren Kosten konfrontiert war, konnte diese Zertifikate kaufen, anstatt die gleiche Reduzierung mit höherem Aufwand selbst vorzunehmen.

15. Der Handel konnte den Ort der Emissionsminderung verlagern, während die Obergrenze die Gesamtmenge der vom System erfassten Emissionen begrenzte, vorausgesetzt, die Anzahl der ausgegebenen Zertifikate war tatsächlich begrenzt.

16. Dieser Mechanismus setzt Knappheit voraus.

17. Wenn Emissionszertifikate im Überfluss vorhanden sind im Vergleich zu den Emissionen, die sie abdecken sollen, kann eine Anlage die Vorgaben ohne größere Änderungen erfüllen, und die Emissionsberechtigung verliert einen Großteil ihres Wertes.

18. Die Zahlen aus dem Jahr 2006 erfassten die Emissionen der am Markt teilnehmenden Anlagen; sie gaben jedoch keinen Aufschluss über das Ausmaß der Klimagefahr.

19. Investoren reagierten auf die Diskrepanz zwischen gemeldeten Emissionen und zugeteilten Zertifikaten.

20. Diese Zertifikate waren zudem durch die Ausgestaltung des Pilotprojekts mit einer Verfallsfrist versehen.

21. Nicht genutzte Zertifikate aus der Phase 2005–2007 konnten nicht in die zweite Phase übertragen werden, sodass ein Überschuss keinen Wert behalten konnte, indem man auf eine zukünftige Verknappung wartete.

22. Bis 2007 war der Preis für Emissionszertifikate der ersten Phase fast auf null gefallen.

23. Dieser Einbruch sagte etwas Konkretes über den Pilotmarkt aus, aber nur sehr wenig über die physikalischen Eigenschaften von Kohlendioxid.

24. Selbst ein perfekt gemessener Emissionsmarkt würde nicht bestimmen, wie viel Erwärmung Wähler und Regierungen akzeptieren sollten, denn die Festlegung einer Obergrenze erfordert auch Einschätzungen über zukünftige Schäden und gegenwärtige Opfer.

25. Das frühe europäische System umfasste Kraftwerke und energieintensive Industriezweige, während viele andere Quellen außerhalb der Obergrenze dieses Marktes blieben.

26. Auch konnte der Preis allein nicht erklären, was einzelne Unternehmen ohne dieses System emittiert hätten .

27. Brennstoffpreise, Produktionsmengen, andere Vorschriften und verfügbare Anlagen beeinflussen ebenfalls die Emissionen, oft gleichzeitig, sodass ein Rückgang der gemessenen Gesamtmenge nicht automatisch einer einzigen Marktreform zugeschrieben werden kann.

28. Die nützliche Lehre aus dem Preisrückgang war enger gefasst und anspruchsvoller .

29. Eine ohne fundierte Daten festgelegte Obergrenze kann den Anschein einer Beschränkung erwecken, während gleichzeitig zu viele Zertifikate vergeben werden, um sie verbindlich zu machen – insbesondere wenn die für die Zuteilung zuständigen Behörden dem Druck der regulierten Unternehmen ausgesetzt sind .

30. Das Pilotprojekt schuf dennoch ein System zur Messung, Berichterstattung und Überprüfung der Emissionen aus erfassten Anlagen und lieferte den Behörden Zahlen, mit denen sie spätere Zuteilungspläne hinterfragen konnten .

31. Diese neue Messkapazität ermöglichte eine fundiertere Obergrenze für den nächsten Handelszeitraum .

32. Die Kommission nutzte diese verifizierten Zahlen bei der Bewertung nationaler Pläne für eine strengere Obergrenze im nächsten Handelszeitraum .

33. Die Korrektur ließ nationale Interessen zwar nicht verschwinden, verschaffte der Kommission jedoch eine gemeinsame Faktengrundlage für die Beurteilung vorgeschlagener Zuteilungen, anstatt sich vollständig auf Prognosen derjenigen Regierungen zu verlassen, die selbst Zertifikate beantragten .

34. Ab 2013 ersetzte eine einheitliche EU-weite Obergrenze die frühere Sammlung nationaler Obergrenzen, und die Versteigerung wurde zur Standardmethode für die Zuteilung von Zertifikaten.

35. Die Befugnis zur Festlegung der Obergrenze verlagerte sich auf die EU-Ebene.

36. Der Verkauf von Zertifikaten anstelle ihrer weitgehenden kostenlosen Vergabe veränderte auch, wer ihren ursprünglichen Wert erhielt, da die Einnahmen an öffentliche Behörden fließen konnten, anstatt zunächst als kostenlose Rechte an regulierte Unternehmen zu gehen.

37. Keine dieser Änderungen sollte mit einer rückwirkenden Verringerung der bereits freigesetzten Emissionen verwechselt werden .

38. Nach der Wirtschaftskrise von 2008 führte der Rückgang der Wirtschaftstätigkeit zu einer geringeren Nachfrage nach Zertifikaten und trug zur Entstehung eines anderen Überschusses bei, der trotz der früheren Korrektur des Zuteilungsfehlers im Pilotprojekt bestehen blieb .

39. Auch internationale Gutschriften, die zur Einhaltung der Vorschriften zur Verfügung standen, trugen dazu bei.

40. Die Ursache für einen schwachen Preis kann sich ändern, auch wenn das Diagramm vertraut erscheint, was bedeutet, dass die Abhilfemaßnahme die tatsächliche Ursache des Überangebots angehen muss, anstatt eine frühere Korrektur zu wiederholen .

41. Die europäischen Gesetzgeber einigten sich 2015 auf eine Marktstabilitätsreserve, die 2019 in Kraft trat .

42. Nach deren Regeln bestimmt die Anzahl der im Umlauf befindlichen Zertifikate, ob zukünftige Auktionsvolumina reduziert oder aufgestockt werden, ohne dass jedes Jahr neue politische Verhandlungen erforderlich sind .

43. Die Einbringung von Zertifikaten in die Reserve verändert deren Zeitplan und unmittelbare Verfügbarkeit; spätere Regelungen können einige davon zudem dauerhaft ungültig machen .

44. Das sind unterschiedliche Maßnahmen .

45. Die Reserve ist kein Versprechen, dass der Zertifikatspreis auf einem bestimmten Niveau bleiben wird, und eine strengere Obergrenze ist eine separate politische Entscheidung .

46. Marktregeln können einen maßvollen Überschuss auffangen, während gewählte Institutionen weiterhin entscheiden müssen, welches Emissionsniveau sie zulassen wollen und wie sich dieses Niveau im Laufe der Zeit verändern soll .

47. Die Korrektur eines Instruments und die Festlegung eines Ziels sind unterschiedliche Aufgaben.

48. Wird ein niedriger Preis als Beweis dafür gewertet, dass die Erwärmung harmlos ist, wird ein politischer Fehler zu einer Behauptung über die Natur erhoben.

49. Wird eine spätere Reform als Beweis dafür gewertet, dass die gesamte Politik optimal ist, verschwinden die anhaltenden Fragen nach Umfang, Kosten und Fairness allzu leicht .

50. Der Nachweis, dass Kohlendioxid den Planeten erwärmt, hängt von keiner der beiden Einschätzungen zu einer Handelsregel ab .

51. Der Weltklimarat (IPCC) stellt fest, dass menschliche Aktivitäten zweifelsfrei die globale Erwärmung verursacht haben und dass die kumulierten Kohlendioxidemissionen deren langfristiges Ausmaß maßgeblich bestimmen .

52. In diesem Sinne ist nicht die isolierte Emissionsmenge eines einzelnen Jahres entscheidend, sondern die im Laufe der Zeit freigesetzte Gesamtmenge, da zusätzliches Kohlendioxid zur Erwärmung beiträgt, selbst wenn die Emissionen in einem späteren Jahr bereits zu sinken begonnen haben .

53. Eine verzögerte Reduzierung kann einen größeren kumulativen Beitrag hinterlassen, selbst wenn später ein ehrgeiziges Ziel verkündet wird, da die zwischenzeitlichen Emissionen nicht verschwinden, wenn eine Regierung einen neuen Termin gesetzlich festlegt .

54. Um nach einer Verzögerung denselben kumulativen Grenzwert einzuhalten, sind in der verbleibenden Zeit schnellere oder tiefgreifendere Reduktionen erforderlich.

55. Die Wissenschaft wählt keinen bestimmten Ofen oder Zug aus .

56. Sie erklärt den Entscheidungsträgern jedoch, warum das Warten auf eine fehlerfreie technische Prognose an sich schon eine folgenreiche Entscheidung ist .

57. Regionale Niederschläge, Hitzebelastung, wirtschaftliche Schäden und die Wirksamkeit bestimmter Abhilfemaßnahmen bleiben weniger sicher als die allgemeine Richtung der Erwärmung, da lokale Bedingungen und menschliche Reaktionen die Folgen eines globalen Wandels prägen .

58. Diese Unsicherheiten wirken sich auf die Gestaltung und den Schutz aus; sie heben den feststehenden physikalischen Mechanismus jedoch nicht auf .

59. Ein Emissionsgrenzwert kann feststehen, während die Mittel zu seiner Erreichung offen für Anpassungen bleiben, wenn sich Preise, Technologien und gemessene Ergebnisse ändern .

60. Diese Kombination erfordert eine planmäßige Überprüfung, da eine flexible Methode zu einer Ausrede für Untätigkeit wird, wenn niemand erklären muss, warum sie die versprochene Reduzierung nicht erreicht hat .

61. Doch Offenheit hinsichtlich der Mittel ist nur dann von Wert, wenn die Obergrenze glaubwürdig genug ist, um Entscheidungen zu beeinflussen, die Jahre vor Bekanntwerden ihrer Auswirkungen getroffen werden.

62. Das britische Klimaschutzgesetz von 2008 stellt dieses Gleichgewicht mit einer anderen Art von Verpflichtung auf die Probe.

63. Es verpflichtet die Regierung, für jeden aufeinanderfolgenden Fünfjahreszeitraum ein Kohlenstoffbudget festzulegen und die Netto-Kohlenstoffbilanz des Landes innerhalb dieses Budgets zu halten, wodurch ein fernes Ziel in eine Abfolge näher liegender Verpflichtungen umgewandelt wird.

64. Hier begrenzt ein Budget die Netto-Kohlenstoffbilanz des Vereinigten Königreichs über einen definierten Zeitraum; es schreibt weder eine bestimmte Technologie vor noch prognostiziert es tatsächliche Emissionen .

65. Es ist auch nicht dasselbe wie das globale verbleibende Kohlenstoffbudget, das Klimawissenschaftler verwenden, um zukünftige Kohlendioxidemissionen mit einer Erwärmungsschwelle in Verbindung zu bringen .

66. Beide Konzepte betreffen die Akkumulation, beantworten jedoch unterschiedliche Fragen.

67. Das eine identifiziert die Verpflichtung einer nationalen Regierung gemäß ihrem eigenen Recht; das andere beschreibt eine physikalische Beschränkung, die Länder und Generationen übergreift.

68. Das britische Gesetz schuf zudem einen unabhängigen Ausschuss für Klimawandel, der zu Budgets berät und Fortschritte bewertet, wodurch die fachliche Begutachtung von den Ministern getrennt wird, die ein Budget in Kraft setzen und für dessen Umsetzung Rechenschaft ablegen müssen.

69. Seine Empfehlungen werden veröffentlicht, bevor die Minister Entscheidungen treffen, für die sie weiterhin verantwortlich bleiben.

70. Im Dezember 2020 bezog sich die Empfehlung des Ausschusses für den sechsten Haushalt auf die Emissionen in den Jahren 2033 bis 2037 und gab den politischen Entscheidungsträgern damit einen vorgeschlagenen Grenzwert vor, lange bevor viele der davon betroffenen Investitionen getätigt würden.

71. Dieser Horizont reicht über die übliche Amtszeit einer Regierung hinaus.

72. Ein Kabinett kann zwischen verschiedenen Möglichkeiten zur Emissionssenkung wählen, aber es kann einen Fünfjahreshaushalt nicht ehrlich als erfüllt darstellen, indem es lediglich einen attraktiven Plan veröffentlicht.

73. Die öffentliche Berichterstattung ermöglicht diesen Vergleich.

74. Das Gesetz legt ein Ziel fest, ohne in jedes Gebäude eine einzige Maschine einzubauen, sodass Regierungen ihre Maßnahmen anpassen können, sobald sich die Erkenntnisse verbessern.

75. Dies ist eine nützliche Antwort auf die Befürchtung, dass langfristiges Engagement zwangsläufig technologische Starrheit bedeuten muss .

76. Es ist jedoch auch eine unvollständige Antwort.

77. Eine gesetzliche Obergrenze dämmt keine Häuser, schult keine Arbeitnehmer und garantiert nicht, dass die zur Erreichung dieser Obergrenze angekündigten Maßnahmen funktionieren werden – insbesondere wenn die Umsetzung davon abhängt, dass Haushalte und Unternehmen Investitionen tätigen, die sie nicht allein finanzieren können.

78. Ein unabhängiger Ausschuss kann zwar eine Lücke zwischen einem Haushalt und einer politischen Maßnahme aufdecken, aber er kann diese Lücke nicht von sich aus schließen.

79. Die Minister entscheiden nach wie vor, welche Maßnahmen vorgeschlagen werden, wie diese finanziert werden und wie die Kosten den Betroffenen erklärt werden – deren Möglichkeiten zur Anpassung können selbst innerhalb einer Region stark variieren.

80. Politische Rechenschaftspflicht ist gerade deshalb wichtig, weil technische Beratung diese Entscheidungen nicht treffen kann.

81. Man stelle sich einen Haushalt vor, der eine alte Heizungsanlage nur durch die Aufnahme von Schulden ersetzen kann.

82. Eine Änderung der Brennstoffpreise oder -standards kann seine Optionen schnell verändern, während die bereits gekaufte Anlage noch Jahre lang halten könnte und seine verbleibenden Ersparnisse möglicherweise zu gering sind, um eine neue zu bezahlen .

83. Für ein größeres Unternehmen könnte die entsprechende Frage lauten, ob eine kostspielige Anlage während ihrer gesamten Nutzungsdauer wettbewerbsfähig bleibt, wenn sich Energiepreise, Handelsbedingungen und Emissionsvorschriften ändern, bevor sie abbezahlt ist .

84. Keine der beiden Gruppen erlebt den Staatshaushalt als abstrakte Fünf-Jahres-Summe.

85. Wenn der Gesetzgeber rasche Veränderungen ohne tragfähige Finanzierung oder Alternativen verlangt, bleibt das gesetzliche Ziel möglicherweise nur auf dem Papier bestehen, während sich die Belastungen auf diejenigen konzentrieren, die sich am wenigsten anpassen können.

86. Wenn sie jede Veränderung so lange hinauszögern, bis alle Kosten verschwunden sind, häufen sich stattdessen die ausgebliebenen Reduktionen an .

87. Der Konflikt dreht sich darum, wer wann zahlt.

88. Das Beispiel des EU-Emissionshandels offenbart ein damit verbundenes Verteilungsproblem.

89. In der ursprünglichen Ausgestaltung wurden die meisten Zertifikate kostenlos vergeben, und einige Unternehmen konnten ihren Marktwert dennoch auf die Preise umlegen, sodass die kostenlose Zuteilung die Kunden nicht unbedingt vor den Kosten des CO₂ schützte .

90. Das Recht auf Emissionen hatte einen wirtschaftlichen Wert, selbst wenn ein Unternehmen es kostenlos erhalten hatte.

91. Die Versteigerung änderte diese ursprüngliche Zuteilung, gab aber für sich genommen keine Antwort darauf, wie die öffentlichen Einnahmen verwendet werden sollten oder wer letztendlich höhere Kosten trägt – Fragen, die politische Entscheidungen jenseits der Handelsformel erfordern .

92. Die Kosten erreichen die Haushalte über verschiedene Wege .

93. Aus diesem Grund benötigen sowohl ein Preissignal als auch ein nationaler Haushalt Belege für ihre Auswirkungen jenseits der Schlagzeilenzahlen, einschließlich der Frage, ob sich die Menschen die Ersatzmaßnahmen leisten können, von denen eine Politik ausgeht, dass sie sie vornehmen werden.

94. Jährliche Emissionsberichte zeigen, ob sich die erfassten Quellen oder das Land auf eine Obergrenze zubewegen .

95. Informationen über Energiekosten, Beschäftigung und Hitzebelastung zeigen, wessen Bewältigungsfähigkeit sich im Laufe der Zeit verändert, während Emissionszahlen allein nichts darüber aussagen, ob diese Belastungen gerecht verteilt sind .

96. Diese Messgrößen erfüllen unterschiedliche Aufgaben.

97. Es gibt eine geografische Variante desselben Problems.

98. Kohlendioxid verteilt sich global, während die Befugnis zur Festlegung einer Emissionsobergrenze oder eines nationalen Emissionsbudgets weiterhin auf die Regierungen verteilt ist, von denen jede in erster Linie gegenüber den Menschen in ihrem eigenen Zuständigkeitsbereich rechenschaftspflichtig ist.

99. Die Länder haben ungleich zu den kumulierten Emissionen beigetragen und verfügen über ungleiche Ressourcen für den Umbau der Infrastruktur oder den Schutz der Einwohner, sodass identische Verpflichtungen nicht unbedingt vergleichbare Anstrengungen erfordern oder vergleichbare Sicherheit bieten würden.

100. Eine Emissionsminderung in einem Zuständigkeitsbereich kann Menschen an anderen Orten und noch nicht geborenen Menschen zugutekommen, die bei der heutigen Zuteilungsentscheidung kein Stimmrecht haben.

101. Die heutigen Kosten lassen sich leichter benennen .

102. Diese Asymmetrie hilft zu erklären, warum eine kollektiv sinnvolle Obergrenze politisch schwer zu verteilen sein kann .

103. Sie hebt die Interessen derjenigen nicht auf, die gegenwärtigen und zukünftigen Schäden ausgesetzt sind.

104. Hitzeschutz und Hochwasserschutz reagieren auf Risiken, die sich bereits abzeichnen oder schwer zu vermeiden sind, und ihre Gestaltung hängt von der lokalen Gefährdung ab.

105. Sie erfordern Entscheidungen über knappe Ressourcen, insbesondere dort, wo ärmere Bewohner weniger Möglichkeiten haben, umzuziehen oder ihr Eigentum zu schützen .

106. Anpassung kann fortgesetzte Kohlendioxidemissionen nicht harmlos machen, genauso wenig wie Klimaschutz jede Gemeinschaft vor bereits einsetzenden Auswirkungen bewahren kann, da die beiden Maßnahmen auf unterschiedliche Aspekte desselben Problems abzielen.

107. Sie als komplementär zu betrachten, hält zwei unterschiedliche Verantwortlichkeiten im Blick .

108. Eine robuste Politik braucht daher mehr als nur die Freiheit, ihre Meinung zu ändern.

109. Sie benötigt eine Emissionsobergrenze, die stark genug ist, um Investitionen zu beeinflussen, zuverlässige Messungen, die Fehler aufdecken können, und Verfahren, mit denen Regeln angepasst werden können, wenn sich die Faktenlage ändert.

110. Der entscheidende Unterschied besteht zwischen einer korrigierbaren Regel und ihren physikalischen Folgen.

111. Die EU könnte eine spätere Obergrenze verschärfen, nachdem sie die verifizierten Emissionen gesehen hat, aber der frühere Überschuss an Emissionsrechten könnte nicht in eine frühere Einschränkung umgewandelt werden, selbst wenn der Markt nun einen höheren Preis aufweisen würde.

112. Großbritannien kann die Maßnahmen zur Einhaltung eines Budgets anpassen, während ein verpasster Zeitraum nicht unter den einst bestehenden Bedingungen nachgeholt werden kann – einschließlich der atmosphärischen Bedingungen, die durch die Emissionen in diesem Zeitraum entstanden sind.

113. Keines der beiden Beispiele spricht für eine einzige universelle Formel für jedes Land oder jeden Sektor.

114. Der Emissionshandel hängt von einer durchsetzbaren Überwachung und einem tatsächlich knappen Angebot an Zertifikaten ab; ein gesetzlich festgelegtes Emissionsbudget hängt von einer glaubwürdigen Umsetzung und öffentlicher Kontrolle ab, da ein Gesetz zwar eine Obergrenze festlegen kann, ohne jedoch die zur Einhaltung erforderlichen Investitionen zu bewirken.

115. Beide Regelungen können scheitern, wenn politische Entscheidungsträger die Messung als Ersatz für das eigene Urteilsvermögen betrachten.

116. Sie können auch lernen, ohne so zu tun, als sei jede Verpflichtung entbehrlich.

117. Die schwierigste Entscheidung bei der Gestaltung ist, wo die verbindliche Grenze gezogen werden soll: fest um die kumulierten Emissionen herum und eher vorläufig um die konkreten Instrumente, die zu ihrer Reduzierung eingesetzt werden .

118. Diese Aufteilung überlässt umstrittene Entscheidungen über Tempo und Fairness weiterhin denjenigen, die tatsächlich zur Rechenschaft gezogen werden können, anstatt den Streit einer Preistabelle oder einem Expertenausschuss zu überlassen.

119. Auf einem Registerbildschirm ist ein Emissionszertifikat ein Eintrag, den der Gesetzgeber neu gestalten, zurückhalten oder stornieren kann.

120. Der darunter freigesetzte Kohlenstoff ist bereits in ein anderes Register eingegangen, eines, bei dem keine spätere Änderung die verlorene Zeit wiederherstellen kann, wie geschickt die nächste Regelung auch formuliert sein mag.