8.2 – A koordinációs probléma – Das Koordinationsproblem

1. Az 1990. június 27–29. között Londonban tartott találkozón a kormányoknak két, egymással összefüggő döntést kellett meghozniuk az ózonréteggel kapcsolatban.

2. Szigoríthatták volna az ózonréteget károsító vegyi anyagokra vonatkozó korlátozásokat.

3. Emellett el kellett dönteniük, hogy a kevesebb erőforrással rendelkező országok hogyan tudják finanszírozni a változást, hogyan juthatnak hozzá helyettesítő technológiákhoz, és hogyan vehetnek részt egy olyan megállapodásban, amelynek előnyeit egyetlen határ sem tudta korlátozni.

4. A Montreali Jegyzőkönyvet 1987-ben fogadták el, és 1989 elején lépett hatályba.

5. Első szabályozási intézkedéseit már nem tartották elegendőnek, és a küldötteknek meg kellett erősíteniük egy olyan megállapodást, amelynek eredeti feltételei már eleve nehéz döntéseket követeltek meg otthon.

6. Egy szigorúbb ütemterv azonban több lenne, mint pusztán a vegyi anyagok cseréjének naptára, ha az azt betartani köteles országok jelentősen eltérő költségekkel szembesülnének.

7. Ki fogja finanszírozni a berendezések és a termelés átalakítását?

8. Hogyan tudhatják meg a kormányok, hogy mások valóban hasonló mértékű csökkentéseket hajtanak-e végre, vagy inkább a szabályok hatálya alá nem tartozó területekre helyezik át a káros termelést?

9. És mi tenné hitelesvé egy ígéretet, miután a küldöttek elhagyták Londont?

10. Mindhárom kérdés közös fellépést igényelt.

11. Közelebbről megvizsgálva ezek különböző problémákat írnak le, amelyek különböző típusú megállapodásokat igényelnek, még akkor is, ha ugyanazok az emberek szembesülnek velük egy asztal körül.

12. Ha két rádiós különböző frekvenciákat választ, elkerülhetik egymást, még akkor is, ha mindketten azt akarják, hogy a vészhívás hallható legyen.

13. A frekvenciában való megegyezés megoldja a koordinációs problémát: mindenkinek ugyanazt a szabályt kell elismernie.

14. Az ózonréteg védelme ennél többet követelt, mert a nemzeti szabályok összehangolása kevés eredményt hozna, ha az országok előnyösnek vagy lehetetlennek találnák a szabályok által előírt kibocsátáscsökkentések végrehajtását.

15. Egy ország profitálhatott máshol végrehajtott kibocsátáscsökkentésekből, miközben saját országában elhalaszthatta a változtatásokat, különösen akkor, ha a megszokott anyagok cseréje beruházást és műszaki ismereteket igényelt.

16. Ez ösztönzi a potyautas magatartást, és egy közös jelzés önmagában nem tudja ezt kiküszöbölni.

17. Még az együttműködésre hajlandó kormányok is vitába keveredhetnek abban, hogy kinek kell elsőként lépnie, és kinek kell viselnie a költségeket.

18. Ez egy elosztási konfliktus, amelyben a felek egyetérthetnek a veszélyt illetően, de nem értenek egyet az olyan ütemtervről, amely a legnagyobb költségeket rájuk hárítja.

19. A londoni tárgyalásoknak mindhárom kérdéssel foglalkozniuk kellett: egy felismerhető irányvonallal, a betartás indokával, valamint egy olyan tehermegosztással, amelyet több ország is elfogadhat.

20. A vegyi anyagokkal kapcsolatos probléma közös volt, de a kiindulási pozíciók nem.

21. Az iparosodott országok nagy mennyiségben gyártottak és használtak szabályozott anyagokat, míg számos fejlődő országnak továbbra is szüksége volt hűtésre és más, ezekre támaszkodó technológiákra, gyakran anélkül, hogy egyenlő hozzáférésük lett volna a helyettesítő anyagokhoz.

22. A fejlődő országok küldöttei kétségbe vonták azokat a határidőket és költségeket, amelyek korlátozhatják iparukat, mielőtt megfizethető alternatívák állnának rendelkezésre.

23. Mások a gyorsabb csökkentés mellett érveltek, mert a gyártás folytatása meghosszabbítaná a károkat, és mert egy távoli határidő miatt a gyártóknak alig lenne okuk a helyettesítő anyagok mielőbbi kifejlesztésére.

24. Az ózonréteg pontosabb mérése sem segített eldönteni a két álláspont közül melyiket fogadják el.

25. A légköri adatok megmagyarázták, miért fontos a halasztás; de nem határozták meg, ki viseli a költségeket a gyár átalakításáért, a hűtőközeg cseréjéért, vagy a munkavállalók betanításáért egy olyan eljárásra, amely helyben még nem áll rendelkezésre.

26. A küldöttek ezért a szigorúbb ellenőrzéseket differenciált kötelezettségekkel párosították.

27. Azok az országok, amelyek teljesítették a jegyzőkönyvben a fejlődő országokra vonatkozó feltételeket, további időt kaptak a szabályozási ütemtervek keretében, ahelyett, hogy pontosan ugyanazt az utat kellett volna követniük pontosan ugyanazon időpontokban.

28. A fokozatos ütemterv több országot vonhat be ugyanabba a törekvésbe anélkül, hogy úgy tennének, mintha kapacitásaik egyenlőek lennének.

29. A plusz idő azonban önmagában is felvet egy kérdést: hogyan tükrözheti a későbbi határidő a kapacitások közötti valós különbséget anélkül, hogy gyengítené azt az elvárást, miszerint minden fél végül változni fog?

30. Ha egy későbbi határidő állandó ürügyévé válik a tétlenségnek, a közös szabály elveszíti erejét, míg egy teljesíthetetlen határidő olcsóvá teszi az aláírást és törékennyé a végrehajtást.

31. A finanszírozás célja az volt, hogy szűkítse a kötelezettség és a képesség közötti szakadékot.

32. 1990-ben a felek megállapodtak egy ideiglenes pénzügyi mechanizmusról, amelynek 1991. január 1-jén kellett volna életbe lépnie, hogy támogassa a jogosult országokat a megállapodás szerinti, a megfelelésből adódó többletköltségek fedezésében.

33. A mechanizmus magában foglalta egy multilaterális alapot és a technikai együttműködést, beleértve a technológiák átadását is.

34. Ez nem egy olyan alap volt, amely már létezett, amikor 1987-ben aláírták a jegyzőkönyvet.

35. Az állandó pénzügyi megállapodásról később döntöttek, az állandó alap pedig 1993-tól működött.

36. Ez a sorrend azért fontos, mert a londoni küldöttek olyan együttműködési eszközt alakítottak ki, amelynek működési módját még ki kellett dolgozni.

37. A pénz önmagában nem tudta megmondani egy üzemnek, hogy melyik csere lenne hatékony, és nem tudta megadni a munkásoknak azt a tudást, amellyel a termelés megszakítása nélkül felszerelhetnék és üzemeltethetnék az ismeretlen berendezéseket.

38. A technikai segítségnyújtás és az országspecifikus értékelések segítségével meg lehetett határozni az átálláshoz szükséges berendezéseket, képzéseket és folyamatokat, míg a finanszírozás hozzájárulhatott a megegyezés szerinti többletköltségek fedezéséhez.

39. Ez a támogatás megváltoztatta az ígéret gyakorlati jelentését, mivel összekapcsolta a nemzetközi határidőt a teljesítéséhez szükséges helyi munkával.

40. Egy vállalás most már a változáshoz szükséges forrásokhoz vezethetett.

41. De a csatornához szabályokra is szükség volt annak eldöntéséhez, hogy mely költségeket kell figyelembe venni, és ki járul hozzá.

42. Még a hozzájárulók sem alkottak egységes, súrlódásmentes frontot.

43. A londoni találkozón az Európai Gazdasági Közösség kijelentette, hogy önmagában nem tud befizetni a javasolt alapba, így a többi befizető félnek kellett kissé növelnie a részesedését.

44. Ez a kis számviteli vita feltárta az „együttműködés” szó mögött rejlő nagyobb problémát.

45. A költségeket valahol le kellett terhelni, és még a hozzájárulási képlet viszonylag kis változása is szembetűnővé vált, amikor a feleknek az általános megállapodásukat kifizetésekké kellett alakítaniuk.

46. A jelentés arról is beszámol, hogy India és Kína képviselői – akik akkor még nem voltak a jegyzőkönyv részes felei – a módosított szövegre úgy reagáltak, hogy nyilatkozatokban javasolták az aláírást vagy a ratifikációt.

47. Nyilatkozataik előrelépést jeleztek, de nem a csatlakozás befejezését, sem azt, hogy minden kifogás eltűnt volna.

48. Egy működőképes megállapodás gyakran így kezdődik: a részvétel költségeinek változásával és még be nem bizonyított kötelezettségvállalásokkal.

49. A jegyzőkönyv emellett láthatóbbá tette a magatartást azzal, hogy olyan adatokat kért, amelyek országhatárokon átnyúlóan összehasonlíthatók voltak, ahelyett, hogy kizárólag az egyes kormányok biztosítékaira támaszkodott volna arról, hogy politikájukat komolyan veszik.

50. A termelésről és a fogyasztásról szóló jelentések közös alapot biztosítottak a kormányok számára ahhoz, hogy összehasonlítsák a felek által bejelentett tevékenységeket a megállapodott ütemtervekkel.

51. Az adatok önmagukban nem érvényesülnek, és egy jelentés pontosan leírhatja egy ország termelését, miközben nyitva hagyja azt a kérdést, hogy gyárai és importőrei teljesíteni fogják-e a jövőbeli korlátozásokat.

52. Csak akkor tárhatnak fel eltéréseket, ha a kategóriák egységesek, a jelentések beérkeznek, és fel lehet vetni az eltérésekkel kapcsolatos kérdéseket.

53. London ideiglenes eljárásokat fogadott el a kötelezettségek be nem tartásának vizsgálatára, ami újabb jel arra, hogy egy aláírt kötelezettséget inkább vizsgálatnak kell alávetni, mint dicséretnek.

54. A láthatóság különösen akkor fontos, ha a korlátozás költséges, mivel egy drága átállást fontolgató kormánynak szüksége van valamilyen alapra ahhoz, hogy megítélje, kereskedelmi partnerei hasonló korlátozásokkal szembesülnek-e.

55. Ha egy ország gyanítja, hogy mások titokban továbbra is olcsó anyagokat fognak használni, saját áldozata versenyhátránynak tűnhet.

56. Az ellenőrzött anyagokra és a megállapodáson kívüli felekre vonatkozó kereskedelmi szabályok a megállapodás kikerülésének egy másik útját célozták meg, mivel egy korlátozásmentes külső piac jutalmazhatta volna azt a termelést, amelyet a részt vevő országok éppen csökkenteni próbáltak.

57. Ezek a szabályok megváltoztatták a megállapodáson kívül maradás ösztönzőit, miközben a felek korlátozták saját termelésüket és fogyasztásukat.

58. Az ilyen szabályok nem tudták gazdaggá tenni egy szegény országot, sem megfelelő helyettesítőt biztosítani, ezért a pénzügyi és technikai rendelkezések is részét képezték ugyanannak az alkunak.

59. Az eredmény nem egy egyszerű „állj le” utasítás volt, hanem egymással összekapcsolt kötelezettségvállalások rendszere, amelynek minden eleme egy-egy különböző okra adott választ arra, hogy miért bukhatna meg egy látszólag közös cél.

60. Meghatározta az irányt, érthetőbbé tette a magatartást, megváltoztatta a kívülmaradás vonzerejét, és segítséget nyújtott a csatlakozás költségeihez, bár minden egyes elem végrehajtására továbbra is szükség volt.

61. Egy sokkal szűkebb körű megállapodás jól szemlélteti, hogyan nézhet ki egy tisztán koordinációs probléma.

62. Miután a Titanic 1912 áprilisában elsüllyedt, a londoni Nemzetközi Rádiótávíró Konferencia megállapodott abban, hogy a hajóknak 600 méteres hullámhosszt, azaz körülbelül 500 kilohertz-et kell használniuk a vészjelzésekhez.

63. Meghatározta továbbá azokat a figyelési időszakokat is, amelyek alatt az operátoroknak figyelniük kellett a hívásokat.

64. A jól ismert SOS-jelet már 1906-ban nemzetközi szinten elfogadták.

65. Az 1912-es döntés a vételi csatornára vonatkozott.

66. Két rádióval felszerelt, segítségnyújtásra kész hajó között is súlyos koordinációs probléma áll fenn, ha az egyik olyan frekvencián sugároz, amelyet a másik nem figyel.

67. Egy közös hullámhossz csökkenti ezt az eltérést, mivel az operátorok ugyanazon a csatornán szervezhetik a figyelést, és arra számíthatnak, hogy a segélyhívást oda fogják küldeni.

68. Értéke annál nagyobb, minél több operátor számít arra, hogy mások is használják, ami egy egyértelmű, széles körben ismert szabványt rendkívül hatékonnyá tesz.

69. A szabvány nem biztosított rádiót minden hajó számára.

70. Nem határozta meg azt sem, hogy a mentőhajókat hogyan kell karbantartani, vagy hogyan kell megosztani a biztonsági költségeket.

71. Az első nemzetközi, a tengeri életbiztonságról szóló egyezményt 1914-ben fogadták el, de az első világháború megakadályozta, hogy az a változat hatályba lépjen.

72. Egy szabály technikailag megfelelő lehet, és mégis függhet olyan tényezőktől, mint a felszerelés, a képzett üzemeltetők, az intézmények és a szabályt rögzítő szövegen túlmutató jogi végrehajtás.

73. Ez a korlát még élesebbé teszi a londoni ózonügyet, ahol egy közös szabálynak több ezer gyakorlati átállást kellett irányítania anélkül, hogy minden résztvevőnek ugyanazokat az erőforrásokat biztosította volna azok végrehajtásához.

74. Közös kivezetési ütemtervre volt szükség a gyártók és a kormányok orientálása érdekében, de a vészjelző frekvenciától eltérően elfogadása megkövetelte, hogy számos szereplő jelentős és egyenlőtlen átállási költségeket vállaljon magára.

75. A gyártónak el kellett döntenie, hogy kifejleszt-e egy másik eljárást, miközben bizonytalansággal kellett szembenéznie a jövőbeli keresletet, a szabályozási határidőket és a rendelkezésre álló alternatívák teljesítményét illetően.

76. A beszerzőnek tudnia kellett, hogy a helyettesítő berendezések és anyagok továbbra is rendelkezésre állnak-e, a kormánynak pedig meg kellett ítélnie, hogy partnerei ugyanazt az irányvonalat fogják-e követni.

77. Minden döntés részben a többiekkel kapcsolatos várakozásoktól függött, így egy megállapodás hasznossága nem csupán azon múlott, hogy mit írt elő, hanem azon is, hogy a résztvevők szerint mi fog következni.

78. Ha ezek a várakozások nem teljesültek, a közös ütemterv olyan dokumentummá válhatott, amelyet csak azok a felek tartottak be, akik a legkevésbé tudták elkerülni.

79. Éppen ezért az összehasonlíthatóság több volt, mint puszta bürokratikus preferencia: segítette a feleket abban, hogy megkülönböztessék a határidőkben megállapodott eltéréseket a nem elismert, a kötelezettségek be nem tartásától.

80. A közös jelentési kategóriák lehetővé tették, hogy a különböző államok ígéreteit egy közös ütemtervhez viszonyítva értelmezzék, még akkor is, ha kiindulási pontjaik és határidőik eltértek, és egyetlen jelentés sem tudta bizonyítani a jövőbeli megfelelést.

81. A differenciálásnak nem kellett feltétlenül láthatatlanságot jelentenie, feltéve, hogy a megállapodás leírta, kik jogosultak későbbi ütemtervre, és rögzítette az ahhoz viszonyított előrehaladást.

82. A probléma az volt, hogy a különbségeket elég egyértelművé kellett tenni a részvétel elősegítése érdekében, és elég mérhetővé a kölcsönös bizalom megőrzése érdekében.

83. A londoni küldöttek nem tették úgy, mintha minden alkalmazásnak lenne azonnali helyettesítője.

84. Döntéseik további munkát igényeltek a halonok alternatíváinak kidolgozása és az esetlegesen elengedhetetlen felhasználások vizsgálata terén.

85. A halonokat tűzvédelemben használták, így egy nyers parancs azok kiküszöbölésére – a biztonsági szempontból kritikus felhasználások vizsgálata nélkül – a veszélyt csak egyik helyről a másikra helyezné át.

86. Ez nem azt jelentette, hogy minden iparágnak meg kell adni a kívánt mentességet.

87. Ez inkább arra szolgált indokként, hogy teszteljék az alternatívákat és indokolják a kivételeket, ahelyett, hogy a szerződés egységes megfogalmazását bizonyítéknak tekintsék arra, hogy minden gyakorlati eset egyforma.

88. Ugyanez a fegyelem vonatkozik a finanszírozási megállapodásra is.

89. A megállapodás szerinti többletköltségeket alaposan meg kell vizsgálni, mert a túlzott igények kimeríthetik az alapot, míg a szűk meghatározások miatt az ígért átállás megfizethetetlenné válhat.

90. A vita nem csupán adminisztratív jellegű, mivel a támogatható költségekről szóló szakmai döntés pénzt csoportosíthat át a kormányok között, és meghatározhatja, mely átállások valósulhatnak meg.

91. Ez határozza meg, hogy egy ország képes-e végrehajtani az általa elfogadott ütemtervet, és hogy a hozzájárulók láthatják-e, mit tesznek lehetővé befizetéseik.

92. Egy szerződés ezért nemcsak a célokat, hanem az információkat, az erőforrásokat és a végrehajtás során felmerülő nézeteltérések kezelését is összehangolja.

93. Mindez nem teszi az ózonmegállapodást egy másik globális probléma egyszerű sablonjává.

94. Az egyes termékekben használt vegyi anyagok, a rendelkezésre álló helyettesítő anyagok, a kereskedelmi minták és a költségek elosztása egyaránt alakították ezt a megállapodást, a jelentések összegyűjtésére és a vitatott kötelezettségek felülvizsgálatára képes intézmények mellett.

95. Más fenyegetések esetén kevesebb alternatíva állhat rendelkezésre, vagy a terhek más csoportokra hárulhatnak, ezért nem feltételezhető, hogy ugyanaz az ütemterv vagy alapszerkezet működni fog.

96. Az ózonügy jól mutatja, miért nem elegendő a kollektív cselekvés leírásához csupán az egységre való felhívás.

97. A feleknek tudniuk kell, mit követel tőlük a szabály, beleértve, hogy mely anyagokra vonatkozik, mikor lép hatályba az egyes határérték, és hogyan fogják értékelni magatartásukat.

98. Emellett rendelkezniük kell a szabály betartásához szükséges indokkal és képességgel, miközben a többi résztvevő ellenőrizheti, hogy a megállapodást betartják-e.

99. A fennmaradó nehézség az, hogy a sikeres helyettesítés új problémát okozhat.

100. Bizonyos hidrofluor-karbonok (HFC-k) széles körben elterjedtek az ózonréteget lebontó vegyi anyagok alternatíváiként, mivel nem tartalmaznak az ózonréteget károsító klórt vagy brómot.

101. E helyettesítő anyagok közül sok erős üvegházhatású gáz, így egy vegyi anyag cseréje – pusztán azért, mert védi az ózonréteget – önmagában nem oldja meg az éghajlatra gyakorolt hatásait.

102. Éghajlati hatásuk eltért az eredeti szabályozások által megelőzni kívánt ózonkárosodástól, bár a két kérdés a helyettesítő anyagok kiválasztása révén összekapcsolódott.

103. A 2016-os Kigali-módosítás később ütemterveket vezetett be bizonyos HFC-k kibocsátásának csökkentésére.

104. A korábbi ózonszabályok továbbra is fontosak maradtak.

105. Ez azt mutatta, hogy egy koordinációs probléma megoldása megváltoztathatja a használt technológiákat, és felfedhet egy újabb költséget, amelyre saját, közös válaszreakcióra van szükség.

106. Egy örökre rögzített szabály egy hiányos megoldást rögzíthetett volna, még akkor is, ha a tudósok megmérték a helyettesítő anyagok hatásait, és a mérnökök más módszereket találtak a hűtés biztosítására.

107. Egy olyan szabály, amelyet bármelyik fél kényelmetlensége esetén módosítanának, alig nyújtana iránymutatást a befektetőknek vagy más kormányoknak.

108. A nehéz feladat egy stabil irányvonal kialakítása, amely hiteles módon lehetővé teszi az eszközök, kivételek és új bizonyítékok újragondolását anélkül, hogy minden résztvevő újradefiniálhatná kötelezettségeit, amikor a szabályok betartása költségessé válik.

109. A jelentések részben biztosítják ezt a képességet azzal, hogy rögzítik, mi kerül előállításra és fogyasztásra, lehetővé téve, hogy a kötelezettségek későbbi módosítása a tényleges gyakorlatról alkotott világosabb kép alapján induljon.

110. A tudományos értékelések egy másik lehetőséget nyújtanak azzal, hogy megvizsgálják, milyen hatást gyakorolnak az anyagok, miután elhagyják a gyárat vagy a felhasználó berendezést.

111. A tárgyalások ezután visszatérnek az elosztási kérdéshez, mivel a preferált helyettesítő anyag megváltoztatása ismét egyenlőtlen költségeket róhat azokra a gyárakra, fogyasztókra és kormányokra, amelyek korábbi beruházásai a korábbi szabályt követték.

112. A londoni aláírás így egy hosszabb folyamat egyik állomása volt, amelyben a jogi kötelezettségvállalásoknak összhangba kellett kerülniük az ipari döntésekkel, a közkiadásokkal, a műszaki ismeretekkel és a későbbi tudományos eredményekkel.

113. Az egyik kormánynak belföldi szabályozássá kellett alakítania ígéretét; egy másiknak pénzeszközöket kellett biztosítania; egy vállalkozásnak működőképes technológiát kellett találnia; a feleknek pedig össze kellett hasonlítaniuk az eredményeket.

114. Ahol ezek a lépések kudarcot vallottak, egy megállapodás közös mondata elrejthette az egymástól eltérő valóságokat.

115. Ahol sikerrel jártak, a szabály a tárgyalótermen túlmutató gyakorlatokban is felismerhetővé vált, a termelési jelentéstől a finanszírozott átálláson át a megfelelés felülvizsgálatáig.

116. A vészhelyzetek gyakorisága a legegyszerűbb részt mutatja.

117. Az ózonról szóló tárgyalások hozzáadják a nehezebb részt: képesnek kell lenniük arra, hogy a hallottak alapján cselekedjenek, finanszírozzák a változást, és megfigyeljék, hogy mások is ugyanezt teszik-e.

118. Ha egy helyettesítő megoldás új károkat okoz, szükségük van egy olyan eljárásra, amellyel irányt válthatnak anélkül, hogy felbomlana a közös vállalás.

119. Egy tartós szabály tehát nem csupán az első bejelentéskor hangzik el.

120. Újra hallható egy jelentésben, egy finanszírozott átalakításban, valamint a következő döntésben arról, hogy mit kell előírnia a közös kötelezettségnek.

1. Bei einem Treffen in London vom 27. bis 29. Juni 1990 standen die Regierungen vor zwei miteinander verbundenen Entscheidungen bezüglich der Ozonschicht.

2. Sie konnten die Grenzwerte für Chemikalien, die sie schädigten, verschärfen.

3. Sie mussten außerdem entscheiden, wie Länder mit geringeren Ressourcen sich die Umstellung leisten, Ersatztechnologien beschaffen und an einem Abkommen teilnehmen konnten, dessen Nutzen sich nicht auf ein Land beschränken ließ.

4. Das Montrealer Protokoll war 1987 verabschiedet worden und Anfang 1989 in Kraft getreten.

5. Seine ersten Auflagen wurden nicht mehr als ausreichend angesehen, und die Delegierten mussten ein Abkommen verschärfen, dessen ursprüngliche Bestimmungen bereits schwierige Entscheidungen im eigenen Land erfordert hatten.

6. Ein strengerer Zeitplan wäre jedoch mehr als nur ein Kalender für den Ersatz von Chemikalien, wenn die Länder, von denen die Einhaltung erwartet wurde, mit stark unterschiedlichen Kosten konfrontiert wären.

7. Wer würde für die Umrüstung der Anlagen und der Produktion aufkommen?

8. Wie konnten Regierungen feststellen, ob andere Länder vergleichbare Reduzierungen vornahmen, anstatt die umweltschädliche Produktion außerhalb der Reichweite der Vorschriften zu verlagern?

9. Und was würde ein Versprechen glaubwürdig machen, nachdem die Delegierten London verlassen hatten?

10. Alle drei Fragen erforderten gemeinsames Handeln.

11. Bei genauerer Betrachtung beschreiben sie unterschiedliche Probleme, die unterschiedliche Arten von Vereinbarungen erfordern, selbst wenn dieselben Personen an einem Tisch mit allen diesen Problemen konfrontiert sind.

12. Wenn zwei Funkbetreiber unterschiedliche Frequenzen wählen, können sie einander verpassen, obwohl beide wollen, dass ein Notruf gehört wird.

13. Die Einigung auf eine Frequenz löst ein Koordinationsproblem: Alle müssen dieselbe Regel anerkennen.

14. Der Ozonschutz verlangte mehr, denn die Angleichung nationaler Vorschriften würde wenig bewirken, wenn Länder es als vorteilhaft oder unmöglich empfänden, die durch diese Vorschriften geforderten Reduzierungen umzusetzen.

15. Ein Land könnte von Reduzierungen profitieren, die anderswo vorgenommen wurden, während es Änderungen im eigenen Land aufschiebt, insbesondere wenn der Ersatz bekannter Substanzen Investitionen und technisches Wissen erforderte.

16. Das ist ein Anreiz zum Trittbrettfahren, und ein gemeinsames Signal allein kann diesen nicht beseitigen.

17. Selbst Regierungen, die zur Zusammenarbeit bereit sind, könnten sich darüber uneinig sein, wer den ersten Schritt machen und wer die Kosten tragen soll.

18. Das ist ein Konflikt um die Lastenverteilung, bei dem sich die Parteien zwar über die Gefahr einig sind, sich jedoch nicht auf einen Zeitplan einigen können, der die größten Kosten auf sie abwälzt.

19. Die Verhandlungen in London mussten alle drei Aspekte berücksichtigen: eine erkennbare Richtung, Gründe für die Einhaltung und eine Lastenverteilung, die mehr Länder akzeptieren konnten.

20. Das Problem mit den Chemikalien war ein gemeinsames, die Ausgangspositionen jedoch nicht.

21. Die Industrieländer hatten große Mengen der geregelten Stoffe produziert und verwendet, während viele Entwicklungsländer nach wie vor auf Kühltechnik und andere Technologien angewiesen waren, die auf diesen Stoffen basierten, oft ohne gleichberechtigten Zugang zu Ersatzstoffen.

22. Delegierte aus Entwicklungsländern stellten Fristen und Kosten in Frage, die ihre Industrie einschränken könnten, bevor erschwingliche Alternativen verfügbar wären.

23. Andere plädierten für schnellere Reduzierungen, da eine fortgesetzte Produktion den Schaden verlängern würde und eine weit in der Zukunft liegende Frist den Herstellern wenig Anreiz bieten könnte, frühzeitig Ersatzstoffe zu entwickeln.

24. Keine der beiden Positionen ließ sich durch genauere Messungen der Ozonschicht klären.

25. Die atmosphärischen Befunde erklärten zwar, warum eine Verzögerung von Bedeutung war; sie gaben jedoch keinen Aufschluss darüber, wer die Kosten für die Umrüstung einer Fabrik, den Austausch eines Kältemittels oder die Einarbeitung von Arbeitnehmern in einen Prozess tragen sollte, der vor Ort möglicherweise noch nicht verfügbar war.

26. Die Delegierten verbanden daher strengere Kontrollen mit differenzierten Verpflichtungen.

27. Länder, die die Bedingungen des Protokolls für die Behandlung als Entwicklungsland erfüllten, erhielten im Rahmen der Kontrollfristen zusätzliche Zeit, anstatt aufgefordert zu werden, genau denselben Weg zu genau denselben Terminen einzuschlagen.

28. Ein gestaffelter Zeitplan könnte mehr Länder in die gemeinsamen Bemühungen einbeziehen, ohne so zu tun, als seien ihre Kapazitäten gleich.

29. Doch zusätzliche Zeit wirft eine eigene Frage auf: Wie kann eine spätere Frist einen tatsächlichen Unterschied in den Kapazitäten widerspiegeln, ohne die Erwartung zu schwächen, dass alle Vertragsparteien letztendlich umstellen werden?

30. Wenn eine spätere Frist zu einer dauerhaften Ausrede für Untätigkeit wird, verliert die gemeinsame Regel an Kraft, während eine unerreichbare Frist die Unterzeichnung entwertet und die Umsetzung gefährdet.

31. Die Finanzierung sollte diese Kluft zwischen Verpflichtung und Leistungsfähigkeit verringern.

32. 1990 einigten sich die Vertragsparteien auf einen vorläufigen Finanzmechanismus, der am 1. Januar 1991 in Kraft treten sollte, um förderfähige Länder bei den vereinbarten zusätzlichen Kosten der Einhaltung zu unterstützen.

33. Der Mechanismus umfasste einen multilateralen Fonds und technische Zusammenarbeit, einschließlich des Technologietransfers.

34. Es handelte sich nicht um einen Fonds, der bereits bei der Unterzeichnung des Protokolls im Jahr 1987 eingerichtet war.

35. Die dauerhafte Finanzierungsregelung wurde später beschlossen, wobei der fortlaufende Fonds ab 1993 tätig wurde.

36. Diese Abfolge ist von Bedeutung, da die Delegierten in London ein Kooperationsinstrument schufen, dessen Funktionsweise noch ausgearbeitet werden musste.

37. Geld allein konnte einem Werk nicht sagen, welcher Ersatz geeignet wäre, oder seinen Mitarbeitern das Wissen vermitteln, unbekannte Anlagen zu installieren und zu bedienen, ohne die Produktion zu unterbrechen.

38. Technische Hilfe und länderspezifische Bewertungen konnten die für einen Übergang erforderlichen Anlagen, Schulungen und Prozesse ermitteln, während Finanzmittel dazu beitragen konnten, die vereinbarten Mehrkosten zu decken.

39. Eine solche Unterstützung veränderte die praktische Bedeutung einer Zusage, da sie eine internationale Frist mit den lokalen Maßnahmen verband, die zu ihrer Einhaltung erforderlich waren.

40. Eine Zusage konnte nun zu Ressourcen für den Wandel führen.

41. Doch dieser Kanal erforderte auch Regeln, um zu entscheiden, welche Kosten angerechnet wurden und wer sich daran beteiligte.

42. Selbst die Beitragszahler stellten keine einheitliche, reibungslose Front dar.

43. Bei dem Treffen in London erklärte die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, sie könne selbst keinen Beitrag zu dem vorgeschlagenen Fonds leisten, sodass andere Beitragszahler ihre Anteile geringfügig erhöhen mussten.

44. Dieser kleine buchhalterische Streit legte das größere Problem offen, das hinter dem Begriff „Zusammenarbeit“ steckte.

45. Die Kosten mussten irgendwo landen, und selbst eine relativ kleine Änderung in der Beitragsformel wurde sichtbar, als die Parteien ihre allgemeine Einigung in Zahlungen umsetzen mussten.

46. Der Bericht hält auch fest, dass Vertreter Indiens und Chinas, die damals noch nicht dem Protokoll angehörten, auf den geänderten Text mit Erklärungen reagierten, in denen sie die Unterzeichnung oder Ratifizierung empfahlen.

47. Ihre Erklärungen zeigten eine Bewegung, aber keinen abgeschlossenen Beitritt oder den Beweis, dass alle Einwände ausgeräumt waren.

48. Ein tragfähiger Kompromiss beginnt oft auf diese Weise: mit einer Änderung der möglichen Kosten der Teilnahme und mit Verpflichtungen, die sich erst noch bewähren müssen.

49. Das Protokoll machte das Verhalten zudem transparenter, indem es Daten forderte, die grenzüberschreitend verglichen werden konnten, anstatt sich ausschließlich auf die Zusicherung der einzelnen Regierungen zu verlassen, dass ihre Politik ernst gemeint sei.

50. Die Meldung von Produktion und Verbrauch bot den Regierungen eine gemeinsame Grundlage, um die von den Vertragsparteien angegebenen Maßnahmen mit den vereinbarten Zeitplänen zu vergleichen.

51. Daten setzen sich nicht von selbst durch, und ein Bericht kann die Produktion eines Landes zwar genau beschreiben, lässt aber offen, ob dessen Fabriken und Importeure künftige Grenzwerte einhalten werden.

52. Sie können eine Lücke nur aufdecken, wenn die Kategorien einheitlich sind, Berichte eingehen und Fragen zu Unstimmigkeiten gestellt werden können.

53. London verabschiedete vorläufige Verfahren zur Prüfung von Verstößen – ein weiteres Zeichen dafür, dass eine unterzeichnete Verpflichtung möglicherweise eher einer Überprüfung als Beifall bedarf.

54. Transparenz ist besonders dann wichtig, wenn Einschränkungen kostspielig sind, da eine Regierung, die eine teure Umstellung in Betracht zieht, eine Grundlage benötigt, um zu beurteilen, ob ihre Handelspartner mit vergleichbaren Einschränkungen konfrontiert sind.

55. Wenn ein Land den Verdacht hegt, dass andere weiterhin stillschweigend billige Substanzen verwenden, kann sein eigenes Opfer allmählich wie ein Wettbewerbsnachteil erscheinen.

56. Handelsregeln bezüglich kontrollierter Substanzen und Nichtvertragsparteien befassten sich mit einem weiteren Umgehungsweg des Abkommens, da ein uneingeschränkter Außenmarkt die Produktion belohnen könnte, die die teilnehmenden Länder zu reduzieren versuchten.

57. Sie veränderten die Anreize, außerhalb des Abkommens zu bleiben, während die Vertragsparteien ihre eigene Produktion und ihren eigenen Konsum einschränkten.

58. Solche Regeln konnten ein armes Land nicht reich machen oder einen geeigneten Ersatz liefern, weshalb die finanziellen und technischen Bestimmungen Teil derselben Vereinbarung waren.

59. Das Ergebnis war ein System miteinander verknüpfter Verpflichtungen statt einer einzigen Anweisung zum Stopp, wobei jeder Teil einen anderen Grund dafür abdeckte, warum ein scheinbar gemeinsames Ziel scheitern könnte.

60. Es gab eine Richtung vor, machte das Verhalten verständlicher, veränderte die Attraktivität eines Verbleibs außerhalb des Abkommens und bot Hilfe bei den Kosten für den Beitritt, obwohl jeder Teil noch umgesetzt werden musste.

61. Ein viel enger gefasstes Abkommen zeigt, wie ein reines Koordinationsproblem aussehen kann.

62. Nachdem die Titanic im April 1912 gesunken war, einigte sich die Internationale Radiotelegrafenkonferenz in London darauf, dass Schiffe für Notrufe eine Wellenlänge von 600 Metern – etwa 500 Kilohertz – verwenden sollten.

63. Außerdem wurden Empfangszeiten festgelegt, in denen die Funker auf Notrufe achten sollten.

64. Das bekannte SOS-Signal war bereits 1906 international eingeführt worden.

65. Der Beschluss von 1912 bezog sich auf den Empfangskanal.

66. Zwei mit Funkgeräten ausgestattete und hilfsbereite Schiffe sind immer noch schlecht aufeinander abgestimmt, wenn das eine sendet, während das andere nicht auf Empfang ist.

67. Eine gemeinsame Wellenlänge verringert diese Diskrepanz, da die Funker den Empfang auf denselben Kanal ausrichten und davon ausgehen können, dass ein Notruf dorthin gesendet wird.

68. Sein Wert steigt, je mehr Funker davon ausgehen, dass andere ihn nutzen, was einen klaren, weithin bekannten Standard ungewöhnlich wirkungsvoll macht.

69. Der Standard sorgte nicht dafür, dass jedes Schiff ein Funkgerät erhielt.

70. Er legte auch nicht fest, wie Rettungsschiffe instand gehalten oder wie die Kosten für die Sicherheit aufgeteilt werden sollten.

71. Das erste internationale Übereinkommen über die Sicherheit des menschlichen Lebens auf See wurde 1914 verabschiedet, doch der Erste Weltkrieg verhinderte, dass diese Fassung in Kraft treten konnte.

72. Eine Vorschrift kann technisch angemessen sein und dennoch von Ausrüstung, geschulten Bedienern, Institutionen und der rechtlichen Umsetzung abhängen, die über den Wortlaut der Vorschrift hinausgehen.

73. Diese Grenze wird im Londoner Ozon-Fall besonders deutlich, wo eine gemeinsame Vorschrift Tausende praktischer Umstellungen leiten musste, ohne jedem Beteiligten die gleichen Ressourcen für deren Umsetzung zur Verfügung zu stellen.

74. Ein gemeinsamer Ausstiegsplan war erforderlich, um Herstellern und Regierungen Orientierung zu geben, doch im Gegensatz zu einer Notruffrequenz erforderte seine Verabschiedung, dass viele Akteure erhebliche und ungleich verteilte Übergangskosten tragen mussten.

75. Ein Hersteller musste entscheiden, ob er ein alternatives Verfahren entwickeln sollte, während er mit Unsicherheiten hinsichtlich der zukünftigen Nachfrage, behördlicher Fristen und der Leistungsfähigkeit verfügbarer Alternativen konfrontiert war.

76. Ein Käufer musste wissen, ob Ersatzgeräte und -materialien weiterhin verfügbar sein würden, und eine Regierung musste beurteilen, ob ihre Partner dieselbe Richtung durchsetzen würden.

77. Jede Entscheidung hing teilweise von den Erwartungen an die anderen ab, sodass der Nutzen einer Vereinbarung nicht nur davon abhing, was sie vorschrieb, sondern auch davon, was die Beteiligten glaubten, was folgen würde.

78. Wenn diese Erwartungen enttäuscht wurden, konnte der gemeinsame Zeitplan zu einem Dokument werden, das nur von den Parteien befolgt wurde, die am wenigsten in der Lage waren, sich ihm zu entziehen.

79. Deshalb war Vergleichbarkeit mehr als nur eine bürokratische Präferenz: Sie half den Parteien, einen vereinbarten Unterschied bei den Fristen von einer nicht anerkannten Nichteinhaltung zu unterscheiden.

80. Gemeinsame Berichtskategorien ermöglichten es, die Zusagen verschiedener Staaten anhand eines gemeinsamen Zeitplans zu bewerten, auch wenn ihre Ausgangspunkte und Fristen unterschiedlich waren und kein einzelner Bericht die künftige Einhaltung nachweisen konnte.

81. Differenzierung musste nicht gleichbedeutend mit Unsichtbarkeit sein, vorausgesetzt, die Vereinbarung legte fest, wer Anspruch auf einen späteren Zeitplan hatte, und hielt die Fortschritte im Hinblick auf diesen Zeitplan fest.

82. Die Herausforderung bestand darin, Unterschiede so deutlich zu machen, dass sie die Teilnahme förderten, und so messbar, dass das gegenseitige Vertrauen gewahrt blieb.

83. Die Delegierten in London gaben nicht vor, dass es für jede Anwendung einen sofortigen Ersatz gäbe.

84. Ihre Beschlüsse erforderten weitere Arbeiten an Alternativen zu Halonen und an Verwendungszwecken, die möglicherweise unverzichtbar waren.

85. Halone wurden im Brandschutz eingesetzt; daher könnte eine pauschale Anordnung zu ihrer Abschaffung, ohne sicherheitskritische Verwendungszwecke zu prüfen, die Gefahr lediglich von einem Ort an einen anderen verlagern.

86. Dies war kein Argument dafür, jeder Branche ihre bevorzugte Ausnahmeregelung zu gewähren.

87. Es war vielmehr ein Grund, Alternativen zu prüfen und Ausnahmen zu begründen, anstatt eine einheitliche Formulierung in einem Vertrag als Beweis dafür anzusehen, dass jeder praktische Fall einheitlich sei.

88. Die gleiche Disziplin gilt für die Finanzierungsvereinbarung.

89. Vereinbarte Mehrkosten erfordern eine genaue Prüfung, da großzügige Forderungen einen Fonds erschöpfen können, während enge Definitionen dazu führen können, dass ein versprochener Übergang unerschwinglich wird.

90. Der Streit ist nicht nur administrativer Natur, da eine fachliche Beurteilung der förderfähigen Kosten Geld zwischen Regierungen umverteilen und darüber entscheiden kann, welche Umstellungen durchgeführt werden können.

91. Sie entscheidet darüber, ob ein Land den von ihm akzeptierten Zeitplan einhalten kann und ob die Beitragszahler erkennen können, was ihre Zahlungen ermöglichen.

92. Ein Vertrag koordiniert daher nicht nur Ziele, sondern auch Informationen, Ressourcen und den Umgang mit Meinungsverschiedenheiten, die während der Umsetzung auftreten.

93. Nichts davon macht das Ozonabkommen zu einer einfachen Vorlage für ein anderes globales Problem.

94. In bestimmten Produkten verwendete Chemikalien, verfügbare Ersatzstoffe, Handelsmuster und die Verteilung der Kosten haben diese Vereinbarung ebenso geprägt wie Institutionen, die in der Lage sind, Berichte zu sammeln und umstrittene Verpflichtungen zu überprüfen.

95. Andere Bedrohungen bieten möglicherweise weniger Alternativen oder belasten andere Bevölkerungsgruppen, sodass nicht davon ausgegangen werden kann, dass derselbe Zeitplan oder dieselbe Fondsgestaltung funktioniert.

96. Der Fall des Ozons zeigt jedoch, warum der Aufruf zur Einigkeit als Erklärung für kollektives Handeln zu dürftig ist.

97. Die Parteien müssen erkennen können, was die Regelung von ihnen verlangt, einschließlich der Frage, welche Stoffe darunter fallen, wann die jeweiligen Grenzwerte gelten und wie ihr Verhalten gemessen wird.

98. Sie müssen zudem einen Anreiz und die Fähigkeit zur Einhaltung haben, während andere Beteiligte überprüfen können, ob die Vereinbarung umgesetzt wird.

99. Die verbleibende Schwierigkeit besteht darin, dass eine erfolgreiche Substitution ein neues Problem schaffen kann.

100. Einige Fluorkohlenwasserstoffe (HFCs) fanden breite Anwendung als Alternativen zu ozonschädigenden Chemikalien, da sie kein Chlor oder Brom enthalten, das die Ozonschicht schädigt.

101. Viele dieser Ersatzstoffe sind starke Treibhausgase, sodass der Ersatz einer Chemikalie zum Schutz der Ozonschicht allein noch keine Lösung für ihre Auswirkungen auf das Klima darstellt.

102. Ihre Auswirkungen auf das Klima unterschieden sich von den Ozonschäden, die mit den ursprünglichen Vorschriften verhindert werden sollten, obwohl beide Probleme durch die Entscheidungen über Ersatzstoffe miteinander verknüpft wurden.

103. Mit dem Kigali-Zusatz von 2016 wurden später Zeitpläne zur Reduzierung bestimmter HFKW hinzugefügt.

104. Die früheren Ozonvorschriften waren weiterhin von Bedeutung.

105. Dies zeigte, dass die Lösung eines Koordinationsproblems die eingesetzten Technologien verändern und weitere Kosten offenbaren kann, die eine eigene gemeinsame Reaktion erfordern.

106. Eine für immer festgeschriebene Regelung hätte eine unvollständige Lösung zementieren können, selbst wenn Wissenschaftler die Auswirkungen von Ersatzstoffen gemessen und Ingenieure andere Wege zur Kühlung gefunden hätten.

107. Eine Regelung, die immer dann überarbeitet würde, wenn eine Vertragspartei sie als unbequem empfand, würde Investoren oder anderen Regierungen kaum Orientierung bieten.

108. Die schwierige Herausforderung besteht darin, eine stabile Ausrichtung zu finden, die einen glaubwürdigen Weg bietet, Mittel, Ausnahmen und neue Erkenntnisse zu überdenken, ohne dass jeder Teilnehmer seine Pflichten neu definieren kann, sobald die Einhaltung kostspielig wird.

109. Berichte tragen einen Teil dazu bei, indem sie erfassen, was produziert und verbraucht wird, sodass eine spätere Änderung der Verpflichtungen auf der Grundlage eines klareren Bildes der tatsächlichen Praxis erfolgen kann.

110. Wissenschaftliche Bewertungen leisten einen weiteren Beitrag, indem sie untersuchen, wie sich Stoffe verhalten, nachdem sie die Fabrik oder die Anlagen, in denen sie verwendet werden, verlassen haben.

111. Die Verhandlungen kehren dann zur Verteilungsfrage zurück, da die Umstellung auf den bevorzugten Ersatzstoff erneut ungleiche Kosten für Fabriken, Verbraucher und Regierungen verursachen kann, deren frühere Investitionen der bisherigen Regelung folgten.

112. Die Unterzeichnung in London war somit ein Punkt in einer längeren Abfolge, in der rechtliche Verpflichtungen mit industriellen Entscheidungen, öffentlichen Ausgaben, technischem Wissen und späteren wissenschaftlichen Erkenntnissen in Einklang gebracht werden mussten.

113. Eine Regierung musste ihre Zusage in nationale Kontrollen umsetzen; eine andere musste Mittel bereitstellen; ein Unternehmen musste eine praktikable Technologie finden; und die Parteien mussten die Ergebnisse vergleichen.

114. Wo diese Schritte scheiterten, konnte ein gemeinsamer Satz in einem Abkommen unterschiedliche Realitäten verschleiern.

115. Wo sie funktionierten, wurde die Regel in der Praxis jenseits des Verhandlungsraums erkennbar – vom Produktionsbericht über eine finanzierte Umstellung bis hin zur Überprüfung der Einhaltung.

116. Die Häufigkeit von Notfällen zeigt den einfachsten Teil.

117. Die Ozonverhandlungen fügen den schwierigeren Teil hinzu: Sie müssen in der Lage sein, auf das Gehörte zu reagieren, für den Wandel aufzukommen und zu prüfen, ob andere dasselbe tun.

118. Wenn eine Ersatzmaßnahme neuen Schaden verursacht, benötigen sie ein Verfahren, um den Kurs zu ändern, ohne das gemeinsame Vorhaben aufzulösen.

119. Eine dauerhafte Regel kommt daher nicht nur bei ihrer ersten Verkündung zum Ausdruck.

120. Sie lässt sich erneut in einem Bericht, einer finanzierten Umstellung und der nächsten Entscheidung darüber erkennen, was die gemeinsame Verpflichtung erfordern sollte.